该扣押行为是刑事司法行为还是行政行为

　　[案情]：

　　2002年3月，李某与某市神龙公司签订了一份建设工程施工合同。合同约定：李某负责工程的施工，材料由该公司供应，竣工后公司支付李某施工费25万元，同时约定李某可无偿使用该公司的机械设备。在施工过程中，由于该公司材料供应不上，致使工程中途停工，双方也未进行结算。2004年2月，某市公安局根据神龙公司的报案，以李某使用该公司价值50余万元的机械设备一直未归还，涉嫌侵占罪立案，扣押了李某的轿车一辆，价值15万元。后某市公安局召集双方进行调解未果。李某不服，以某市公安局为被告向法院提起行政诉讼，请求法院确认某市公安局扣押其财产的行为违法，同时要求某市公安局返还其车辆并赔偿损失。

　　[分歧]：

　　该案在审理过程中，对某市公安局的扣押行为是刑事司法行为还是具体行政行为产生了两种截然不同的意见。

　　一种意见认为，某市公安局的扣押行为是刑事司法行为。某市公安局以李某涉嫌侵占罪立案，属刑事案件。此后，某市公安局对李某采取的扣押财产的强制措施，是公安机关在办理刑事案件的过程中，根据刑事诉讼法的明确授权而实施的刑事侦查行为而非具体行政行为。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此，应驳回李某的起诉。

　　另一种意见认为，某市公安局的扣押行为是具体行政行为。某市公安局的扣押行为是采用刑事侦查的形式来插手经济纠纷，其实质应是具体行政行为而非刑事司法行为，该案属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　笔者同意第二种意见。

　　[评析]：

　　我国的公安机关是国家的治安保卫机关，是国家治安行政力量和刑事司法力量。公安机关同时具有的行政管理职能和刑事司法职能，决定了公安机关主体的特殊性，因而在实践中，对如何正确划清两者的界限带来了一定的难度。刑事司法行为应具有以下的要件：一是其主体只能是公安、国家安全等具有刑事司法职能的特定机关；二是其实施的行为必须是根据刑事诉讼法的明确授权，如拘留、执行逮捕、取保候审、监视居住、搜查、扣押等行为，都有刑事诉讼法的明确授权；三是其目的是为了查明犯罪事实的需要。因此，区分公安机关的行为是刑事司法行为还是具体行政行为，不能仅看公安机关是否已作为刑事案件立案，更重要的是看其行为的目的是否是为了侦查刑事犯罪的需要。本案中，某市公安局以李某涉嫌侵占罪立案后，对李某采取了扣押财产的强制措施，符合刑事诉讼法的程序和形式要求。但从其行为的目的看，并不是为了侦查刑事犯罪的需要，而是为了解决经济纠纷，这点可从其召集双方进行调解的行为中看出。李某与神龙公司是平等主体之间的建设工程合同关系，李某使用该公司的机械设备是基于双方的合同约定，李某未返还神龙公司的机械设备，是因为该工程并未竣工，合同未终止，双方也未最后结算。即便双方最后结清了帐目，如果李某仍不返还神龙公司的机械设备，神龙公司也只能以李某违约为由提起民事诉讼，要求其返还，李某的行为并不符合刑事犯罪的特征。某市公安局不具备解决经济纠纷的主体资格，其以涉嫌侵占罪对李某的财产采取扣押的强制措施并不是为了侦查刑事犯罪的需要，很显然是以刑事侦查为名越权干预经济纠纷。因此，某市公安局扣押李某财产的行为是滥用职权的行政行为而非刑事司法行为，该案属于人民法院行政诉讼的受案范围，李某的诉讼请求应予支持。

（作者单位：江苏省新沂市人民法院）