从一起教育收费合同案谈审批合同之效力
[案情]
1998年5月，河南省卢氏县黎明计算机职业技能培训中心（以下简称培训中心）与卢氏县实验中学（以下简称实验中学）签订一份计算机培训合同。双方约定的主要内容为：①培训中心提供计算机教学设备，实验中学负责教师及必要设施，进行电化教学。前三年计算机设备所有权归培训中心，从第四年起计算机设备所有权归实验中学。②实验中学负责办理所有审批手续，按物价部门批准的收费标准向在校初中一、二年级学生收取上机费用。前三年8∶2分成，培训中心80%，实验中学20%；后三年2∶8分成。实验中学向学生收费后15日内支付给培训中心。③双方不得在无法定理由时中止合同，否则违约方应赔偿对方全部损失。合同签订后，培训中心投资20余万元购买同创牌电脑36台及附属设备，安装在学校微机培训室。1998年底，实验中学在物价部门办理了收费许可证，签订合同后第一学年学校收取700名每学期每生100元上机费，并支付给培训中心112000元。
1999年元月卢氏县人民政府依照上级明确取消的收费项目卢政（1999）5号文件取消了包括微机培训费在内的有关不合理收费项目。实验中学再申请合同约定的收费审批手续及收费许可未获批准，也未再收取学生费用，也未使用电脑设备，合同也未再继续履行。培训中心以实验中学单方中止合同，导致其巨大投资无法收回为由诉至法院，要求实验中学继续履行合同，并按合同支付分成款30.8万元。
[争议]
本案是以向教育投资收取学生费用来实现合同目的教育收费合同纠纷案件。在向学生收费方面国务院和国家教育物价财政主管部门及各级政府和主管部门都有明确的规定。如何适用这些规定，在处理案件时对合同的效力产生以下几种观点：
（1）合同有效观点。这一观点认为：培训中心与实验中学签订的合同在《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）实施以前，履行期限跨越合同法实施之日，确认合同效力应适用合同法。关于教育收费，法律、行政法规没有禁止收费的法律规范，关于清理整顿乱收费方面的有关文件规定，不是国家的法律和行政法规，不应作为认定合同无效的发法律依据。培训中心与实验中学签订的合同虽然属于乱收费，但并未违反法律、行政法规，故为有效合同。由于收费政策的变化导致合同不能履行，解除合同，实验中学应当承担合同不能履行解除合同的赔偿责任。
（2）合同无效观点。这一观点认为：培训中心与实验中学所签订的合同，虽然未违反法律、行政法规，但属于乱收费的行为，违反了各级政府和有关主管部门禁止对学生乱收费的相关文件规定，结合当前的政策和形势，应认定为无效合同，不能仅仅依合同法的规定来确定合同的效力。
（3）合同成立不生效观点。这一观点认为：《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《义务教育学校收费管理暂行办法》并没有禁止教育收费。行政事业性收费项目，审批权限集中在中央和省两级。根据收费项目情况，分别由国家物价局、财政部和省物价、财政部门审批，重要项目须报国务院或省政府批准。培训中心和实验中学都具有办学资格条件，所签订的合作开展电化教学合同对所收学生费用约定为办理收费审批手续，按照物价部门批准的收费标准收费。此约定并不违反国家法律、行政法规，双方按照有关部门批准的收费许可期限履行合同。在未获得有关部门收费审批许可的情况下，双方未再履行合同；如果履行就违反了国家关于向学生收费的有关规定，构成乱收费行为。由此可以看出，双方签订的合同是合法的，向学生收取费用条款的审批许可是合同生效的法定要件，故该合同为成立后批准生效的合同。
[评析]
笔者同意第三种观点。
一、合同法确认合同效力法律依据的变化引起确认合同类型的变化
综观我国新的合同法，可将所涉及合同效力类型分为四种：有效合同、无效合同、效力未定合同、可撤销合同、成立未生效合同。在合同效力方面，与民法通则和原经济合同法相比，合同法从立法的指导思想到具体条文规定，都充分体现了法律对合同自由的鼓励原则，严格限制了无效合同的范围，明确了成立未生效合同及效力未定合同、可撤消合同。合同法第五十二条规定，“有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人的利益的合同；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定的合同。” 该条规定极大地限制了无效合同范围：合同法缩小了判定无效合同的事实范围，在重大误解、显示公平这两类事实情形下签订的合同有过去的无效合同规定变为合同法第五十四条的可变更、可撤消合同规定，而可变更和可撤销的合同在变更和撤销之前均属有效合同。第二，合同法限缩了判定无效合同依据的法律规范范围，将判定合同效力适用法律的依据限制为法律、行政法规，排除了部门规章、地方性法规等规范性文件作为确认合同效力的依据。合同是否有效，地方性法规、部门规章不能再作为合同无效的理由和依据，必须看合同是否违反了国家法律、行政法规中的强制性、禁止性的义务性规定。如果合同没有违反法律、行政法规禁止性规定的，均属有效合同。合同法施行后涉及国务院部门及省、市、自治区和较大的市人民政府或主管部门对于具体应用法律、法规和规章做出的解释，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定或其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是合同无效的法律渊源，对人民法院确认合同效力不具有法律意义上的约束力。第三，合同效力不再受物权变动登记制度影响。《合同法解释》第九条第1款规定，“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”最高人民法院的司法解释进一步明确了成立未生效合同的特点，解释了登记与合同效力之间的关系，贯彻了合同法的合同成立与合同生效的宽泛原则，认定合同无效的严格依法原则。
二、适用合同法确认合同效力，如何区分行政法规和部门规章
建国后及改革开放以来，我国立法程序沿革情况变化较大，由此产生的法律渊源层次和法律规范的门类较多，有法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例等。在合同法施行前，所有部门制定和颁布的各层次各门类的法律规范都是审判工作中确认合同效力时应当适用的法律规范。合同法施行后，确认无效合同依据的法律规范范围的缩小，因此正确理解适用合同法所规定的确认合同效力方面所应适用的法律规范，是人民法院审理民商事案件适用法律规范确认合同效力方面又面临的新问题。在审判实践和司法理论研究中，确认合同效力适用法律时，对《合同法》第五十二条第一款第（五）项、《合同法解释》第四条所规定法律含义的认识与理解是一致的，即为全国人大及其常委会通过的法律和法律解释两个方面；对国务院行政法规范围的认识与理解分歧较大，如中共中央、国务院联合发布的决定能否作为行政法规，国务院授权或经国务院批准的各部门颁布的一些法规是行政法规还是部门规章。作为不同法律渊源的法律规范，直接影响到合同的效力判定，决定着民商事审判中合同当事人的实体权利和程序权利，能否正确理解和适用，直接影响着民商事案件审判的公正和效率。因此，明确那些是行政法规那些不是行政法规，在现阶段立法法施行后行政法规还没有彻底清理确认之前，有十分重要的意义。本文认为，根据立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例中关于法律、行政法规、规章解释规定，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并颁布的行政法规；二是立法法施行以前按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准由国务院部门公布的应为行政法规。但是在立法法施行以后，经国务院批准由国务院部门公布的为规范性文件，不再属于行政法规。三是在清理行政法规中由国务院确认的其他行政法规。
三、确认合同效力时，如何区分行政部门的审批权和行政规章、地方性法规等规范性法律文件
我国现行法律规定行政事业性收费实行审批制。履行审批职责的方式应有两个方面，一方面是对申请人申请事项审批，按照法定程序进行；另一方面是对出现乱收费情形予以治理。在改革开放后，国家政策和立法并行特殊时期，行政事业性收费一度比较混乱，为治理整顿，中共中央、国务院一再三令五申，1991年3月发布了[1990]16号《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，1997年7月发布了《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》。各地按照中共中央、国务院的指示精神也进行了清理整顿，国家和省既先后宣布确认了行政事业性的收费项目和标准，又宣布取消一些乱收费项目和标准。中小学等教乱收费问题也在治理整顿之列，最近，国家教育主管部门对公办高中的收费问题也做出了明确规定。围绕公办义务教育阶段中小学校的收费问题，中央和省教育、物价、财政部门制定和审批了相关的收费项目和标准，且随着社会的发展变化也对已制定和审批的收费项目标准不断予以规范和调整。对于社会力量办学各地采取办学条件和收费的审批制，教育、物价等主管部门对社会力量的办学管理也随着社会的发展变化加强了规范管理。为加强对教育的全面管理制定发布的各种规范性文件，尤其是教育收费方面制定、调整和取消收费项目、标准，这些规范性文件属于下位法，在审批权的主体范围、职权范围、职责范围等方面，并没有扩大、增设、缩小、限制、违反上位法的立法目的，与国家法律、行政法规授予的审批权是一致的。在对教育乱收费治理整顿方面，各级教育主管部门及各级人民政府按照国务院和国家计委、财政部、国家教委以及省人民政府关于收费方面所确定的收费项目和标准，是在法律、行政法规授权范围内行使审核批准权一种方式，履行职责的一种方式，并没有超越法律规范所授予的权利。
国务院各部委及省级人民政府为了管理国家事务而制定的行政规章、地方性法规等规范性文件是多种多样的，这是管理国家的基本方式之一。我们在适用法律时，要分清审批权和行政规章、地方性法规等规范性文件之间的区别。如果混淆了履行审批职权、加强审批管理而制定一般规范性文件，就会割裂法律、行政法规与规范性文件之间的界限。因此适用《合同法》第五十二条第五项、《合同法解释》第四条确认合同效力时，如何区分行政部门的审批权和行政规章、地方性法规等规范性法律文件与如何区分行政法规和部门规章同等重要。
四、教育方面的法律、行政法规
关于教育机构的设立和教育收费，主要的法律有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》；主要的行政法规有《义务教育学校收费管理暂行办法》等；规范性文件主要有省级人民政府或教育、物价、财政等主管部门经省人民政府批准而颁布的关于教育收费制度方面的一些管理规定和收费项目和标准。《义务教育学校收费管理暂行办法》为原国家教委、国家计委、财政部经国务院批准于1996年12月16日颁布，应属于行政法规。我国在办学方式、教育收费管理这方面已经形成了比较完整配套的法律、行政法规和规范性文件，便于法律、行政法规的施行和适用.教育体制的特点有以下几个方面：
（1）办学形式多样性。1995年9月1日起施行的《教育法》第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。” 办学形式多样性决定了学校形式的多样性，现阶段在我国既有公办各级各类学校，又有各级各类企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人举办各级各类学校。
（2）投资形式多样性。一方面办学形式多样性决定了投资形式多样性，投资主体既有国家又有企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人，形成以国家财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制；另一方面国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。
（3）设立学校审批制。《教育法》第二十七条规定：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”
（4）教育收费审批制。 《教育法》第二十九条规定：“学校及其他教育机构应当履行下列义务：…（五）遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目。” 该条规定了我国教育实行收费制。《义务教育学校收费管理暂行办法》第三条规定：“接受义务教育的学生免收学费，只缴杂费。”第五条规定：“杂费标准的审批权限在省级人民政府。由省级教育部门提出意见，物价部门会同财政部门根据当地经济发展水平、办学条件和居民经济承受能力进行审核，三部门共同报省级人民政府批准后，由教育部门执行。”第九条规定：“义务教育阶段除收取杂费、借读费之外，未经财政部、国家计委、国家教委联合批准或省级人民政府批准，不得向学生收取任何费用，对超出规定的收费，学生有权拒交。”这些条款规定了教育收费实行审批制。
（5）教育收费双轨制。 《义务教育学校收费管理暂行办法》第二条规定：“本暂行办法适用于中华人民共和国境内国家及企事业单位举办的小学、初级中学、初级职业中学和属于义务教育阶段的特殊教育学校。不适用于社会团体和公民个人举办的初中、小学或者其他形式民办初中、小学。”该条规定了我国教育收费的双轨制，国家和企事业单位举办各级各类学校与社会团体、其他社会组织及公民个人举办各级各类学校实行不同收费标准。在教育体制上，办学形式多样性投资形式多样性决定了办学主体多样性，决定了收费实行双轨制。我国现阶段教育办学形式及学校性质（包括义务教育阶段）是多样性的，学校性质不同收费规定要求不同。国家及企业、事业单位举办的小学、初级中学按照《义务教育学校收费管理暂行办法》第三条的规定只能收取杂费，不能收取学费。社会团体和公民个人等社会力量举办的初中、小学或其他形式民办初中、小学的收费项目国家法律、行政法规没有禁止性规定，参照《教育法》、《义务教育学校收费管理暂行办法》办学收费规定，其收取费用的项目应按照规定审批。
五、审批生效合同特点
合同法第四十四条规定；“依法成立的合同自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续的，依照其规定。”该条不仅规定了要式合同和非要式两类合同的区别，而且规定了合同成立与生效签订合同两过程的区别。审批生效合同为要式合同，这类合同一般存在以下几个过程，（1）当事人意思表示一致过程，（2）审批生效过程，（3）履行约定过程。正确确定审批合同效力，应从把握以下几个方面：
（1）审批合同（成立后审批生效前）未生效前与无效合同的区别。审批生效合同在审批生效前，合同本身不存在违法情形，只是未生效，存在效力欠缺，一旦获得审批即可生效；而无效合同本身存在违法情形，为自始无效，不可能转化为有效合同。
（2）当事人履行审批未生效合同与合同内容无效的区别。在合同未获得审批生效前，不能作为履行依据。当事人一旦履行，履行行为就因为没有法律依据而无效。履行行为无效是违反了法律规定的审批程序而无效，合同内容无效是因为内容违法而无效。就审批未生效合同内容来说，其本身并不存在违法性，仅仅是还不具备法定要件，不能生效。
通过以上分析可以看出，合同有效观点混淆了有关主管部门履行法律授予审批权与其制定行政规章、地方性法规之间的区别，误把履行审批权的规范性文件作为行政规章、地方性法规，割裂了作为上位法的法律、行政法规与作为下位法的部门规章、地方性法规之间的联系，未理解上位法与下位法之间关系，仅仅认识到他们的区别，忽视了《教育法》第二十七条和《义务教育学校收费管理暂行办法》有关规定，对设立学校、教育收费审批制度理解欠缺，犯了适用法律的本本主义、经验主义错误。
合同无效观点一方面扩大了合同法确认无效合同适用法律渊源范围，另一方面把授权性法律规范作为禁止性法律规范，混淆了合同内容违法与履行行为违法之间的区别，误认把当事人签订合同约定的收费行为当成当事人实际履行的收费行为；忽略了合同成立与合同生效之间的界限，忽视了合同成立与合同无效之间的界限，犯了适用法律的机械主义错误。
《教育法》及《义务教育学校收费管理暂行办法》等法律规范对教育收费已经做出明确的规定，允许教育收费，并没有禁止教育收费的规定；但是对教育收费问题还有规定，并非随意收费，而是按照法律规定应当办理批准手续，法律规范的属性属于指引性规范。判定合同的效力必须紧紧围绕双方当事人的约定。双方当事人合同约定为按物价部门批准的收费标准收费，这一约定是按照法律规范指引的方式进行约定并未约定直接收取学生费用；但双方约定并不直接生效，而是必须在物价部门批准同意收费的标准后合同才生效才能履行，所以双方签订的合同在未获得批准前是成立的，获得批准后才生效。在合同的实际履行过程中双方当事人也是在批准后才予以履行，批准期限届满在未获得批准情形下双方并未再履行合同。约定符合法律规定，履行符合法律规定，所以双方签订的合同属于批准生效的合同。
（作者单位：河南省三门峡市中级人民法院）
