行政承诺不能等同于商业合同承诺

　　[案情]

　　原告某商业银行与被告某实验幼儿园，因被告某实验幼儿园在原告处先前所贷的200万元贷款到期后，在客观上已无法按期还款。经原告多次与被告及被告所在地人民政府、本级财政局、教育局协调后定出解决方案，即由本级财政于2001年8月30日拨款人民币100万元用于归还被告所欠贷款。另经协商尚欠的100万元贷款原告给予被告借新还旧，并签订一份自2001年8月30日至2002年8月29日的借款合同，同时约定该借款仍由被告某建设发展公司提供连带偿还责任保证。不但如此，上述教育局、财政局及区政府当时共同向原告出具一份还款保证、承诺函，即从2001年起，每年在教育系统预算外资金统筹中安排100万元用于归还该笔借款，直至还清该借款本息为止。但事后该100万元贷款逾期后，经原告多次催讨，被告只偿还部分，尚欠借款人民币35万元及相应利息未能偿还。同时，原告在贷款逾期后也向教育局、财政局及区政府主张欠款，要求共同偿还所欠债务未果后，于2002年8月（期间因本市辖区行政区划调整，将被告某实验幼儿园划归其他行政区域管辖）将教育局、财政局及某实验幼儿园、某建设发展公司共同作为被告向法院提起了诉讼。要求判令被告某实验幼儿园及教育局、财政局共同偿还其欠款本金人民币35万元及该款相应利息；被告某建设发展公司对本案债务负连带清偿责任等等。

　　[争议]

　　被告某建设发展公司辩称：其与被告幼儿园从无业务上的往来，本案借款纯属教育系统内部事务。一）原告以新还旧转贷给被告幼儿园，并背着其与被告幼儿园、区政府、财政局等协商，由区政府指定其为本案被告幼儿园提供借款保证。故该行为已违背法律规定和该某建设发展公司的真实意思表示，依法应予免责。二）原告已与幼儿园、财政局、教育局及区政府协商达成还款承诺、保证，并已实际履行绝大部分借款65万元及利息。同时原告也已接受，并起诉要求财政局、教育局共同偿还本案尚欠的35万元借款本金及利息。故上述行为，应视为原告已默许免除该公司的连带偿还责任，依法应驳回原告对其的诉讼请求。

　　被告财政局及教育局辩述：一）本案借款合同的主体为贷款人某商业银行、借款人幼儿园、借款保证人某建设发展公司，而财政局及教育局并不是本案借款合同的一方主体。因此，原告要求财政局、教育局承担偿还借款责任没有法律依据；二）财政部门对预算外资金的统筹安排是其行使行政管理权的一种方式，是对资金使用作出的计划。但计划本身就有可能调整，特别是要根据财力情况进行适当、全面的调整。因此，统筹安排的计划并不能等同于担保，且不能成为本案原告要求资金安排承诺人承担偿还责任的依据；三）财政局及教育局出具给原告的《承诺函》是由于与被告幼儿园存在行政管理与被管理关系下才作出的，但现因莆田市行政区划的调整，被告幼儿园现已划归其它行政区管辖，与本财政局、教育局已不再存在行政管理与被管理关系，故其已无权对幼儿园的预算外资金进行统筹安排，也不可能再拨付资金给幼儿园。 为此，因双方已不存在管理与被管理关系，原先其作出的关于预算外资金统筹安排的承诺函也就自然失效。综上所述，应驳回原告对被告财政局及教育局的诉讼请求。

　　原告认为：一）本案债务系某实验幼儿园借新还旧所致，旧贷与新贷均由某建设发展公司提供连带责任保证，其自愿为幼儿园借款作保证的意思表示真实，不存在原告与借款人恶意串通，骗取或胁迫其提供担保的事实等等。另外，因本案建设发展公司是连带责任保证人，财政局及教育局不是保证人，而是该笔债务的并存承担人，它们的法律地位与借款人相同。因此，建设发展公司应对幼儿园及财政局、教育局不能如约履行的债务，承担全额的连带责任保证。即财政局及教育局出具并部分兑现还款承诺不能导致建设发展公司全部免责。二）财政局、教育局在本案中是普通民事合同的当事人，不是保证人，其在本案法律关系中应受到《中华人民共和国合同法》调整。之所以财政局、教育局愿意出具还款承诺函，是因为教育局是幼儿园的上级主管部门，是幼儿园的唯一投资者，与幼儿园有直接利害关系；而财政局是财政拨款单位，其与幼儿园也直接存在财政管理与被管理关系。原告向幼儿园发放贷款，无疑相当于财政局、教育局向该幼儿园追加了投资，于是财政局、教育局的还款承诺被原告接受后，其即加入了本案债务的承担。且该“承诺函”不应视为普通的财政支出安排计划，财政局、教育局在原告贷款前向其出具了还款承诺函，明确表示“在教育系统预算外资金统筹中安排100万元用于归还该笔借款，直至还清贷款本息为止”，因此，该承诺应视为构成本案借款合同的一部分等等；三）行政区划的调整不能导致财政局和教育局免责。因为不管该幼儿园行政归属有何变化，财政局、教育局的还款承诺仍然有效，这是基于财政局、教育局实际上已成为与借款人并存的本案债务人。况且，财政局、教育局已于借款到期后部分兑现了承诺，归还了部分贷款本息。因此，财政局、教育局承担本案尚欠债务，责无旁贷。

　　[审判]

　　法院审理后认为：原告某商业银行与被告幼儿园及某建设发展公司之间设立的借款、担保合同事实清楚，证据充分，合法有效，债权债务关系明确。被告财政局、教育局向原告作出的承诺、保证函，应视为其对其日常行政管理工作下属的一种作为或不作为，即行政行为，而不能因此成为本案合同主体的一部分，共同承担债务。被告某建设发展公司对其为被告幼儿园借款所作担保不是其真实意思表示，而是违背其意愿及法律规定的无效担保行为。且原告已与本案被告幼儿园、财政局、教育局以及区政府协商达成还款承诺、保证，并已实际履行绝大部分欠款，原告也已接受。同时，原告已起诉要求财政局、教育局偿还尚欠的35万元借款。因此，应视为原告已默许其免除连带偿还责任的辩解，因没有事实依据及相关证据加以印证，本院不予采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百三十条、《中华人民共和国合同法》第二百零六条、第二百零七条、第一百一十七条以及《中华人民共和国担保法》第十八条、第二十一条规定，判决：一）被告某实验幼儿园应于判决生效后十日内偿还原告欠款人民币35万元及该款相应利息（利息按约定计算），被告某建设发展公司负连带清偿责任；二）驳回原告要求被告财政局、教育局承担本案欠款偿还责任的诉讼请求。

　　[评析]

　　本案争议的主要焦点为：因被告财政局、教育局向本案原告出具了一份“还款保证、承诺函”后，是否即必然导致其成为本案借款合同中与被告幼儿园并存的借款债务人的法律后果？且原告认为，正是由于被告财政局、教育局在原告向被告幼儿园发放100万元贷款前出具的“承诺、保证函”，才最终导致本案《借款、保证合同》的构就，因此，财政局、教育局应视为与幼儿园地位等同的借款债务人共同承担本案债务。但根据《中华人民共和国合同法》第一百九十九条的规定：“订立借款合同，借款人应当按照贷款人的要求提供与借款有关的业务活动和财务状况的真实情况”，因此，财政局、教育局作出的“承诺、保证函”乃为原告对被告幼儿园还款能力的考察行为之一，原告在最后决定同被告幼儿园建立借贷合同关系前，就是通过对借款人各种信誉、经营状况及还款能力等等的综合调查、考察后实现的。另根据《福建省预算外资金管理办法》第三条、第五条规定：“预算外资金是国家财政性资金，必须纳入财政管理。预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位收支计划统筹安排，实行收支两条线管理；各级财政部门是预算外资金管理的职能部门，依法对预算外资金实行管理和监督”。被告财政局、教育局作为一级国家机关行政部门，为了协调其工作职权范围内的工作事务正常、顺利开展，作出的本案“教育系统预算外资金统筹拨付保证、承诺也好，总体拨款计划也罢”这均属其日常正常工作的一部分。但不能由此就认定其为本案借款合同的一部分，即同视为合同的借款人或者该“承诺函”书面体现的保证人。因为，实践中财政部门有权根据其辖区内各方面具体情况，对使用资金部门作出多拨、少拨或者不拨的工作调整。这是政府具体行政行为，而非平等合同一方当事人的民事法律行为。更何况，被告财政局、教育局因其作出了拨款保证、承诺的行为后就应共同作为所谓合同纠纷的并存债务人，依法共同承担债务偿还责任，这也并非被告财政局、教育局当时的真实意思表示，而是原告的单方认为而已。还有，正因为城厢区教育局同时在上述“保证、承诺函”上向原告作出承诺，这更能说明被告财政局、教育局的行为是出于行政工作协调原因。因为，城厢区教育局根本就没有拨付预算外资金的职权；退一步讲，《中华人民共和国合同法》第一百一十七条“不可抗力”的规定，即使被告财政局、教育局因其作出了拨款保证、承诺后便成为本案借款合同约束的一部分，但因2002年4月23日莆田市人民政府下发的莆政综[2002]第43号文件规定，本案被告幼儿园划出本辖区管辖，因此，幼儿园与被告财政局、教育局已不存在有行政隶属关系，于是预算外资金的收支管理、调控便无从谈起。被告财政局、教育局停止继续拨付给幼儿园预算外资金的行为属民法中的“情势变更或不可抗力”情景，即如果合同成立后，由于不可归责于当事人的原因，造成坚持履行合同显然不合理时，那么可以不再履行合同或作相应的变更。遂作出以上判决。

（作者单位：福建莆田城厢区法院）