由一起沉船案谈海事行政案件的管辖

　　2000年8月23日，杜某船舶在京杭运河邳州市城区河道追越“江苏596”轮队时，碰撞桥墩而沉没。事发后，海事部门即责令杜某打捞沉船，然杜弃船离邳，后一直下落不明，致沉船长期滞留航道。2001年12月16日，高某濉溪机433号船舶途经该水域时，被水下杜某沉船触沉。随船500吨水泥落入水中。2002年2月，高某在支付6万元费用后，由京杭运河江苏省邳州航道管理站将其沉船打捞出水。4月15日，高某以邳州市地方海事处、京杭运河江苏省邳州航道管理站不履行打捞沉船法定职责为由，一纸诉状将两行政机关推上了被告席。诉请事发地邳州法院审查确认两被告不作为行为的违法性，判令被告赔偿原告船舶运费、打捞费、修理费以及货物损失计18万元。

　　审理期间，第一被告海事处主动赔付原告经济损失6.5万元，第二被告航道站退还已收取的部分打捞费1.5万元，原告以此为由，于2003年10月27日申请撤诉。

　　本案案情虽不复杂，且最终以原告撤诉而告终结，三方当事人对处理结果也较满意。但案件审理期间所涉及的原告诉种的选择、海事行政案件的管辖、以及赔偿责任的分配等问题则值得思考与探讨。

　　一、本案可否作为行政案件受理

　　关于高某能否提起本案行政诉讼的问题，审理期间法院曾存有分歧。一种观点认为，海事部门在事发后，已通知杜某打捞沉船，然杜拒不履行义务，这是导致高某沉船的主要的和直接的原因。依《民法通则》第106条、第117条规定，杜某不履行打捞沉船之责，侵害了高某的财产权，应当承担民事责任。依《江苏省内河交通事故处理办法》第41条、第42条等规定，由于高某一直未向海事部门申请调解，故其应以杜某为被告提起民事诉讼。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第36条第2款也规定了作为沉船主的高某有向第三方杜某进行索赔的权利。因此，本案应当裁定驳回高某的行政诉讼。第二种意见对高某可以杜某为被告提起民事诉讼并无异议，但同时认为：1、杜某弃船后，有关机关怠于履责，漠视隐患存在，终致高某船沉。对此，主管机关有不可推卸的行政责任。在民事行为侵权与行政行为侵权竞合的情况下，鉴于杜某下落不明的现状，作为受害人的高某，为充分而有效地维护自己的财产权益，有权选择行政诉讼的途径，向不作为的行政机关主张赔偿。2、杜某拒不打捞沉船的法律后果已仅非及于某一特定对象（包括高某）。它不仅侵害了实际受害人高某的财产权，更重要的是它危害了水上公共交通安全的秩序，对航道往来船只形成隐患。由此形成两种法律关系：一是基于杜某未尽打捞民事义务而产生的民事法律关系；二是基于行政机关未尽保障航道畅通行政职责而产生的行政法律关系。囿于冲突和竞合，法官得以行使衡平权。从兼顾私权利与公益的角度出发，后一种行政法律关系完全可以吸收或兼容前一种民事法律关系。3、由于事故的突发，使高某举家赖以生存的船舶毁于一旦。杜某弃船而逸更使高某的民事索赔终成泡影。如何有效维护受害人的权益，应是本案首选。面对高某无奈之中的明智之举，法院应当充分尊重当事人对诉种的选择。这不仅是人民法院公正与效率工作主题的基本价值取向，同时也是检验审判工作法律效果和社会效果的标尺。草率驳回高某的行政之诉，也将使人民法院司法为民的指导思想在本案中名存实亡。据此，法院采纳了第二种意见。

　　二、海事行政案件管辖的划分

　　诉讼中，第一被告海事处提出管辖权异议，认为依据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》（下称《若干规定》），该案属海事行政纠纷，应由海事法院审理。合议庭评议后对本案管辖权问题形成两种观点：第一种意见认为，最高人民法院审判委员会第1187次会议通过的《若干规定》，已于2001年9月18日起正式实施。该司法解释对海事法院原受案范围作了重新调整，已将海事行政案件、海事行政赔偿案件以及海事行政执行案件，明确划归海事法院统一管辖。此举不仅进一步考虑了此类案件的专业性，又在一定程度上保证了案件审理的公正性与效率性。因此，邳州法院对本案无管辖权限。依行政诉讼法第21条之规定，应将案件移送相关的海事法院。第二种意见认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第6条，关于专门人民法院不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件的规定，海事法院对海事行政案件应无管辖权限。另外，海事法院管辖的仅为海上、沿海以及通海水域所发生的海商纠纷案件，所辖水域不应包括内河。而本案事发水域为京杭运河邳州市城区河道。若将此类内河水域发生的海事行政纠纷案件统一划归海事法院受理，显然不便于原、被告双方的诉讼。因此，邳州法院对该案具有管辖权。由于分歧意见涉及最高人民法院两部司法解释的效力，2002年12月，就该案管辖权问题，邳州法院向徐州市中级法院请示，并经江苏省高级法院向最高法院请示。2003年8月11日，最高法院办公厅作出《最高人民法院办公厅关于海事行政案件管辖问题的通知》（法办[2003]253号），明确答复：行政案件、司法赔偿案件和审查行政机关申请执行具体行政行为的案件仍由各级人民法院行政庭审理。海事等专门人民法院不审理和审查此类海事行政案件。

　　三、第三人应否参加本案之诉

　　案件受理后，第一被告海事处请求通知杜某作为第三人参加本案诉讼。对此，合议庭达成以下共识：行政诉讼法第27条规定，同被诉具体行政行为有利害关系的其他公民，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由法院通知参加诉讼。由于本案的诉争纠纷以及赔偿责任的分担等，显与原沉船主杜某存在法律上的利害关系。因此，对通知杜某作为第三人参加诉讼的问题，合议庭并无异议。但鉴于杜某弃船后，举家外出并长期下落不明的现状，再行公告通知，已无实际意义。况且合议庭在确认赔偿比例的问题上，完全可以综合考虑杜某在该起赔偿案中承担责任的大小与比例，并不排除或妨碍高某向杜某另案索赔该赔偿额的权利。另外，依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》以及《徐州市水上交通安全管理条例》的规定，有主沉船拒不打捞的，水上交通安全管理部门在强制清除后，就该项支出可向沉船主追偿。因此，即使由有关行政机关先行赔付高某，也并不影响该机关再行向杜某追偿的权利。同时，考虑到已陷于困境的原告应当得到及时救济的现状，故本案不宜刻意追求杜某作为第三人的诉讼地位。

　　四、赔偿责任的确认与分配。

　　首先，原告应否担责。审理查明，原告船舶偏离主航道，欲停靠船舶禁泊区等，也是造成此次沉船的主要原因之一。因此，在确定本案赔偿比例时，应当考虑原告此过错责任。另外，关于原告“大船小簿子”问题，即原告航行簿标注载重为250吨，而其船舶实际载货能力远超过500吨。水上航运中，由于海事部门监管不力等因素，此种现象较为普遍和突出。在确定本案赔偿比例时，如何对待该问题较为棘手。我们以为，由于本案被告的不作为，使航道存有隐患，终致原告船舶沉没，其间直接的、必然的因果联系不言自明。况且，原告此次运输已经海事部门签证并获批通航。因此，关于“大船小簿子”的问题，水上交通安全主管部门可另案查处，而非本案所考虑。

　　其次，关于无主沉船打捞的法律依据。由于鲁、浙、皖等地海事、航道等主管部门长期实行统一的执法管理体系，因此无论是对有主沉船，还是无主沉船的清除上，很少出现推诿或怠职现象。而江苏则不然。二十世纪八十年代中期，江苏省交通工程管理局解体，原内设的安监科和工程科分别成立为现在的省地方海事局和厅航道局，其余机构则转为公路局。在水运及航道管理上，形成了海事、航道、船闸等部门各司其职的管理体制。另外，由于原《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第36条、《江苏省内河交通安全管理条例》第30条以及《徐州市水上交通安全管理条例》第16条等，仅对海事管理机构关于逾期有主沉船的强制打捞作出规定，却忽视了对无主沉船如何打捞的具体操作。立法上的疏漏，加之打捞专项资金拨付不到位等因素的影响，致使海事、航道两部门在无主沉船的打捞上产生推诿。甚至出现了对船舶所有人或经营人事发逃逸后，所沉船舶无人问津的现象。2002年8月1日起施行的新修订的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第42条规定“没有所有人或者经营人 ，由海事管理机构打捞清除或者采取其他相应措施，保障通航安全”。新条例有效弥补了立法缺漏，就无主沉船的强制打捞作出了明确而具体的规定。本案诉讼期间，江苏省交通厅也适时下发了苏交政[2003]120号《关于调整地方海事局和厅航道局有关无主沉船打捞职责的通知》，对江苏省境内现有无主沉船以2003年10月1日为限，在此之前的由航道部门组织打捞；之后的一律由海事部门打捞。至此，关于江苏省境内无主沉船的打捞职责，随着立法的不断完善，也由于本案的诉讼，最终引起有关主管部门的高度重视，并得以规范和确认。

　　 最后，关于杜某沉船性质的确认以及两被告责任的划分。杜某船舶沉没后，海事部门即责令杜限期打捞，然杜弃船而逸。由于第一被告错误将杜某沉船视为无主沉船，因而与第二被告发生推诿，致使沉船长期滞留航道，并最终引发本案诉讼。原《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第3条、第36条、第37条，以及《江苏省内河交通安全管理条例》第30条、《徐州市水上交通安全管理条例》第3条、第16条等，对此已作出明确规定，对影响航行安全和有潜在危险的沉没船舶，其所有人或经营人应在限定的时间内打捞。逾期不清除的，作为水上交通安全主管机关的海事部门有权强制打捞。据此，在原沉船主杜某弃船逃逸的情况下，第一被告海事处显负有强制打捞的法定职责。上级部门专项打捞资金没有到位，不能成为其怠于履行职责的借口。依据《中华人民共和国航道管理条例》，并结合内河交通安全管理法律规范的相关规定，第二被告航道站关于航道保护的职责主要体现在对导航设施、过船建筑物等航道工程的规划、管理与养护上。当然其也可以受海事部门的委托对无主沉船，以及经船舶所有人或经营人的申请，并经海事部门的批准，对有主沉船等实施有偿打捞。

　　鉴于上述思考，同时又考虑到对原告实际损失再行委托评估，势必增加当事人的额外重负，也不利于原告举家赖以生存船舶的尽快修复与运行。故法院在本案审理中，并未径行鉴定和判决。而是切实注重行政审判的亲和力，真正从司法为民的指导思想出发，并基于责任的划分，最终促成三方当事人就赔偿问题达成共识。案件的妥善处理，既明确了原告的责任以及被告的职责，又使原告的索赔得以尽快实现，行政审判的法律效果与社会效果得以有机融合。

作者单位：

　　江苏省徐州市中级人民法院

　　江苏省邳州市人民法院