  河南省南阳市人民政府关于做好土地利用总体规划修编工作的指导意见
  宛政〔2009〕2号

各县市区人民政府，市人民政府有关部门:
　　土地利用总体规划是指导城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度的重要手段，是实行土地用途管制和各类建设利用土地的重要依据。我市现行土地利用总体规划自1999年批准实施以来，在落实国家土地调控政策，保护耕地特别是基本农田，优化城乡用地结构和布局，促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。但是，随着经济的快速发展，人口增长，工业化和城镇化步伐的加快，人口、资源、环境的压力不断增加，现行规划在建设用地规模、结构和布局上已经难以适应新的发展需要。为进一步加强土地管理，保护耕地资源，统筹城乡布局，保障经济发展，需对现行土地利用总体规划进行修编。
　　土地利用总体规划修编是一项政策性强，技术要求高的工作。根据国家和省政府有关精神，为了切实做好我市各级土地利用总体规划修编工作，现提出如下指导意见:
　　一、土地利用总体规划修编的指导方针和总体目标
　　(一)指导方针
　　以科学发展观为统领，以节约集约用地、严格保护耕地特别是基本农田为根本指导方针，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策;正确处理发展与保护、需要与可能、局部与整体、当前与长远的关系，全面落实土地用途管制制度，合理利用和优化配置土地资源，保障城乡人民生活安定富裕，促进我市经济又好又快发展。
　　(二)总体目标
　　加强土地宏观调控和用途管制，转变用地观念，创新用地模式，注重开源节流，为经济社会全面协调可持续发展提供用地保障;严格保护耕地特别是基本农田，落实占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，控制非农业建设占用农用地，维护国家粮食安全;加强土地用途管制，合理安排各业用地，合理划分土地利用功能区;结合社会主义新农村建设的要求，科学安排农村建设用地，合理调整农用地结构，改善农业生产条件，制定土地整理专项规划;保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用，建立既有利于经济发展，又有利于保护资源和改善环境的土地利用模式。
　　二、土地利用总体规划修编的要求和任务
　　(一)规划修编要求
　　本次规划修编以2005年为规划基期年，规划基数原则上使用2005年变更调查数据;2010年为近期规划目标年，2020年为远期规划目标年。
　　土地利用总体规划具有严肃性和长远性，一旦确定就必须严格执行。因此，我市土地利用总体规划修编应遵循下列原则:
　　1.遵循《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规的规定和国家有关政策精神。
　　2.要与我市国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及产业集聚区规划衔接和协调。
　　3.以省级土地利用总体规划分解的规划控制指标为依据，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，做到严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效。从实际出发，客观分析我市经济发展趋势，制订切实可行的规划方案与实施措施，解决规划期间主要土地利用问题。
　　4.采取切实可行的方式，在规划编制的各个环节，广泛听取政府、专家、部门、社会公众的意见和建议，确保修编后的规划具有可操作性和可行性。5.严格执行规划修编程序规定，坚持自上而下、上下结合、逐步推进。规划主要指标控制和用地布局，做到下级规划服从上级规划。
　　(二)规划修编的任务
　　市级规划在落实省级土地利用任务的前提下，要突出市域土地利用规模、结构与布局的框架性安排，制订好市域土地利用管制分区及其差异化政策，加强对市级中心城区发展用地规模的控制，做好对县级土地利用的调控和对重点工程的安排。
　　县级规划要认真落实市级下达的土地利用任务，统筹安排好城乡各业、各类土地利用的规模、结构和布局，划定城镇用地扩张的边界，明确县域土地用途管制分区及其管制规则，落实好土地整理复垦计划。
　　乡(镇)级规划要落实好各类用地的布局与边界，确定基于地块的土地规划用途，特别是划清基本农田保护地块，安排好土地开发整理复垦项目。
　　本次我市宛城、卧龙行政区不再做区级规划，市中心城区发展用地规模范围外的乡级规划分别由两区政府负责组织修编。
　　三、土地利用总体规划修编的重点
　　(一)严格保护耕地特别是基本农田。我市是国家粮食战略工程河南粮食核心区的主产区之一，必须从保障国家粮食安全的战略高度出发，不断巩固和强化农业的基础地位，把发展粮食生产与加强耕地特别是基本农田保护结合起来，加强耕地保护，推进基本农田建设，提高耕地综合生产能力和利用效益。要科学分解下达的耕地保有量和基本农田保护指标。下级土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。规划修编要与基本农田调整划定工作同步进行，确保调整后的基本农田数量不低于上级土地利用总体规划确定的指标，并不折不扣地落实到地块和农户。基本农田保护图件备案工作要在土地利用总体规划修编后三个月内完成。
　　(二)优化各类用地结构和空间布局。优化各类用地空间布局是本次规划修编的难点和关键。要在确保耕地和基本农田数量不减少、质量不降低的前提下，科学调整耕地和基本农田布局，把优质耕地划入基本农田，实行永久保护。在为工业化、城镇化发展预留一定空间的同时，引导耕地和基本农田集中连片分布，便于保护和建设。要合理调控城镇用地规模和时序，重点保障民生项目、环保工程等用地需求，引导城镇内部用地结构调整。
　　(三)严格落实节约集约用地要求。要把节约集约用地作为规划修编的基本原则，以土地利用方式的转变推动经济发展方式的转变。各类建设用地指标分解要与我市经济社会发展战略相适应，与各县市区的主体功能定位、产业发展方向、人口集聚趋势相适应。要制定城镇存量建设用地挖潜的措施和目标，要优先考虑和使用存量建设用地，严格落实农村宅基地的用地标准，统筹考虑农村宅基地的迁并。工业项目要严格执行建设用地控制指标和入驻标准厂房的规定，提高节约集约用地水平。
　　(四)优先安排产业集聚区用地需求。要把产业集聚区纳入我市新一轮土地利用总体规划修编，作为重点予以优先安排。产业集聚区规模的确定要与我市工业化、城镇化发展相适应，与我市土地资源的供给能力相适应。规划修编中要明确产业集聚区的建成区范围，保障发展区用地，严格界定控制区，通过规划引导工业项目向产业集聚区集中。
　　(五)合理确定城市规模。市、县中心城区发展用地规模要符合土地利用总体规划确定的规模安排，按照合理布局、循序渐进、节约土地、集约利用的原则，充分考虑我市经济社会发展水平和上级土地利用总体规划下达的城镇工矿用地指标，科学确定城市发展规模，不得搞城市“摊大饼”式的无序蔓延扩张。对于超出土地利用总体规划确定的中心城区发展用地规模的，在用地上不予保障。
　　(六)合理安排基础设施建设用地。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。国家级、省级重点建设项目所需规划建设用地指标由省级统一配置，省级以下的重点建设项目要结合上级规划下达的重点项目用地指标，在本级规划内合理安排。
　　(七)逐步减少农村建设用地。按照上级规划下达的农村建设用地减少指标，结合新农村建设和村镇规划，合理调整农村建设用地的结构和布局，划定农村建设用地减少的范围、方向和面积，稳步推进农村居民点迁并和村庄整治，在提高农村居民生活质量的同时，逐步缩小农村居民点总规模。
　　四、土地利用总体规划修编的程序
　　(一)前期准备工作。主要包括资料收集，数据整理，图件更新，调查研究等。
　　(二)对上轮土地利用总体规划的实施进行评价。要加强对上轮规划实施情况的评估，总结成功经验，查找主要问题，提出解决办法，有针对性地改进土地利用总体规划的修编和实施管理。
　　(三)组织开展专题分析。在核定规划基数的基础上，要围绕落实规划修编的基本原则和目标，有针对性地开展若干问题的政策研究，为本级规划修编提供科学依据。县级规划应在完成上轮规划实施评价的基础上，加强耕地和基本农田保护、土地利用供需预测、促进节约集约用地等方面的专题分析。乡(镇)级规划不再进行专题分析。
　　(四)科学编制规划。结合专题分析成果，经有关部门充分论证后，按照上级规划下达的各项主要指标，编制土地利用总体规划。土地利用总体规划包括土地利用总体规划文本、说明、土地利用总体规划图、土地利用现状图。市、县级土地利用总体规划还应编制中心城区规模控制图。乡(镇)土地利用总体规划与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
　　(五)严格审查、报批和备案。市、县级土地利用总体规划审查报批分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划正式成果审查报批两个阶段。首先进行土地利用总体规划大纲审查，编制的土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，报省国土资源厅审查。大纲审查通过后，再按程序报批土地利用总体规划正式成果。乡(镇)可直接编制土地利用总体规划正式成果并按程序报批。
　　土地利用总体规划大纲包括以下内容:土地利用总体规划大纲文本及说明、主要规划指标分解表。
　　土地利用总体规划正式成果包括以下内容:土地利用总体规划文本及说明、土地利用总体规划有关图件、专题分析成果、土地利用总体规划成果数据库、论证意见、土地利用总体规划大纲审查意见、公众听证材料及相关文件。
　　土地利用总体规划正式成果批准后，在15个工作日内进行备案。
　　五、土地利用总体规划修编工作的组织领导
　　(一)加强组织领导。各级政府要高度重视土地利用总体规划修编工作，成立政府组织、国土资源管理部门牵头、相关部门参与的组织领导机构，加强对规划修编工作的领导和指导。
　　(二)做好衔接协调。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。
　　(三)改进工作方式。要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作，尤其要重视发挥专家的作用。要采取多种方式和渠道，扩大公众参与，广泛征求各有关部门的意见，增强规划修编的公开性、科学性和透明度。
　　(四)加强修编队伍建设。要提高规划专业人员的业务素质，结合规划机构资质审查认定工作，加强对规划专业队伍的管理。市、县级土地利用总体规划修编应由取得乙级以上资格的规划编制机构承担，没有资质的规划编制机构不得承担各级规划修编工作任务。
　　(五)保障工作经费。按照分级负责的原则，切实保障规划修编工作所需经费。市级规划修编工作经费由市级财政安排解决，县(市)、乡(镇)级规划修编工作经费由县(市)级财政安排解决。
　　(六)确保时间进度。市级规划争取在2009年3月底前完成，县(市)、乡(镇)级规划争取在2009年6月底前完成。经济发展较快的县乡要加快进度，抓紧组织规划修编，争取提前完成编制报批工作。
　　(七)严格规划实施。规划修编完成后，要加强规划的实施管理，划定的基本农田要实行永久性保护，除大型能源、交通、水利等基础设施建设用地需要改变土地利用总体规划以外，其他一般不得修改或调整土地利用总体规划确定的用地布局安排。

二○○九年一月八日