湖南省湘潭市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见
潭政发〔2009〕2号
为进一步完善林权制度，全面推进我市林权制度改革，根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发(2008)10号，以下简称《意见》)、《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(湘发(2007)15号)和《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》(湘政发(2008)29号)及其他有关政策和法律规定，制定本实施意见。
一、集体林权制度改革的重要意义
(一)集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。
(二)集体林权制度改革是促进农民就业增收，全面建设小康社会的战略举措。我市林地面积348万亩，占土地总面积的46.3%，实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，让经营者有其山，务林者得其利，有利于提供大量的就业机会，激发农民发展林业生产经营的积极性，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。
(三)集体林权制度改革是推进我市现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。
(四)集体林权制度改革是推进林区社会和谐的重要手段。集体林权制度改革，明晰林地权属，有利于解决集体林地界限不清、林木权属不明等问题，减少涉林纠纷；有利于从制度上规范集体林资产经营，缓解农村干群矛盾；有利于调动农民群众保护和发展森林资源的积极性，有效遏制乱砍滥伐等破坏森林资源的违法犯罪行为，维护农村社会稳定。
二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标
(一)指导思想。全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，深入落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
(二)基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
(三)总体目标。到“十一五”期末，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，并通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
三、集体林权制度改革的主要任务
(一)明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村组集体经济组织可视情况保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。
已经划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。
承包到户的责任山，保持承包关系的稳定。林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关政策继续承包。责任山面积、四至界线不清楚的，要明晰确认。农户不愿意继续承包的，可在清理原合同约定的权责和义务后，交回集体经济组织。
林业“三定”时自留山、责任山已“两山并一山”的，可按林业“三定”政策予以区分，不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。自留山、责任山被以行政手段收归集体统一经营的，应当归还农户经营；按原状返回难度大的，应重新发包。
农户举家迁移，户籍未变更的，其自留山和责任山维持不变；户籍变更未转为非农业户口的，在迁入地未取得承包地，其自留山和责任山可以继续保留；迁移到设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。
未承包到户的集体山林，按人口落实到农户承包经营。对不宜实行家庭承包经营的林地和经营效益好、群众满意的集体林场，依法经本集体经济组织成员同意，也可采取均股、均利等方式落实产权。
已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对手续不完备、合同不规范、群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则予以完善；对不符合法律规定的，要依法纠正。
集体林产权明晰方式及承包方案，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二上村民代表同意。对于采取均股、均利形式经营的，财务要单独核算，70%以上的收益按山林面积或者股份分配。
自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。
国有山林，要稳定权属，凭原林权证换发新证。与国有林(农)场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持联营关系的稳定。
对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。
(二)勘界发证。产权清晰后，按照国家、省有关林地林权登记发证的规定，依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，由林权权利人对林权证内容的真实性和准确性予以核实确认，办理签领手续。对权属不清或林权纠纷尚未解决的，暂不核(换)发林权证。林业、档案管理部门要将林权档案管理纳入改革工作内容，建立林权改革档案管理制度，共同做好林权改革档案管理工作。
(三)放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售，禁止木竹垄断经营和地区封锁。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
(四)落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。
(五)保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿直接发放到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。
规范木竹产品税费征收管理。对林业生产者销售自产的属于初级农产品范围的木竹产品免征增值税；对企事业单位从事林木的培育和种植、林产品的采集所得免征企业所得税。对抚育间伐材、人工培育的3年生以下的苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐自用的木竹免征育林基金。取缔所有违法违规的木竹收费项目，严格禁止乱收费、乱摊派行为。
市监察、审计、林业、财政、物价、税务等部门应开展涉林税费检查，对违规收费全额收缴财政，并对相关责任人依法给予处分。
(六)落实责任。承包集体林地，要按照《农村土地承包法》的有关规定签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。县级以上人民政府林业行政主管部门和乡镇人民政府负责本行政区域内林地承包合同管理工作。林地承包合同式样按省林业行政主管部门规定的式样。
四、集体林权制度改革的政策措施
(一)完善林木采伐管理制度。实行木材采伐指标分配公示制度，公开木材生产计划下达和林木采伐许可证申请核发程序，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的主要内容。改革商品林采伐限额管理办法，实行商品林采伐指标年度结转滚动使用政策；短轮伐期工业原料用材林和非林地上的用材林的采伐年龄，由森林经营者自主确定，保证采伐指标；速生丰产林按其经营方案采伐，保证采伐指标；竹林采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报林业主管部门批准，保证采伐指标；胸径10厘米以下中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。适度放宽防护林和特种用途林采伐强度和采伐方式的限制。简化林木采伐审批程序，减少中间环节，坚持凭林权证申请林木采伐许可证。积极推进森林经营方案的编制和实施工作，逐步将森林经营方案作为编制采伐限额的重要依据。
(二)规范森林资源流转。严格执行《湖南省森林资源流转办法》，加强森林资源流转监督管理。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。国有森林、林木的所有权和林地经营权的流转，要从严控制，特殊情况确需流转的，必须进行森林资源资产评估，防止国有资产流失。国有、集体经济组织经营管理的森林资源流转，应当采取公开拍卖、招标的方式，不具备公开拍卖、招标条件的，可以采取竞争性谈判、协商等方式进行。对自留山、责任山的森林资源流转由林权权利人自主决定，流转后，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。
按照政府引导、市场运作、分区设置、部门监管的原则，设立林业产权交易机构，制定交易规则，发布市场信息，受理和主持林业产权交易，开展政策咨询服务，促进林业生产要素合理配置和森林资源资产合法、有序流转。
建立森林资源资产评估制度和评估师制度。组建森林资源资产评估机构，对森林资源资产提供评估咨询服务。对森林资源资产的评估按财政部、国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》执行。森林资源资产评估收费标准按照有关规定执行。
(三)建立支持林业发展的公共财政制度。建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，提高森林生态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种培育给予扶持。规范育林基金用途，各级政府将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设依法纳入相关行业的发展规划，特别要加大国有林场、森林公园、湿地公园、自然保护区林业基础设施的投入。
(四)推进林业投融资改革。金融部门要针对林业特点，开发创新林业金融产品，大力发展林业小额贷款，加大林业信贷投放。财政、林业、金融等部门要按照国家、省的政策和法律规定，制定《森林资源资产抵押贷款管理办法》，健全林权抵押贷款制度，完善林业贷款财政贴息政策和林业贷款担保方式，优化贷款审批程序。建立政策性森林保险制度。借鉴农业保险模式，按照“政府引导、政策支持、市场运作、林农自愿、协同推进”的原则，先试点，后推广，逐步建立规范有序、覆盖全市的森林保险保障体系。
(五)加强林业社会化服务。组建林业服务机构，为广大林农和林业生产经营者提供政策和技术咨询、林产品供销信息、林业生产要素流转信息、林业科技和实用技术等方面的服务。扶持发展林业专业合作组织，引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、股份合作制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗御灾害、抵御风险和市场竞争能力。鼓励龙头企业与林农建立起“公司+基地+农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营、集约经营。发展林业专业协会，加强互助合作、自律管理、依法维权。引导林农建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。鼓励各地制订村规民约，提高林农的自律意识和自我管理水平。
(六)建立新型林业管理体制。按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。推进基层林业管理机构改革。按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》(国发(2006)30号)和《湖南省人民政府关于深化改革加强基层农业技术推广体系的实施意见》(湘政发(2007)15号)的要求，加强基层林业工作机构建设，进一步理顺关系，科学核定人员编制，并妥善安置和分流富余人员，核编定岗后的人员及办公经费纳入财政预算。
成立市、县(市)区林权管理机构。承办本级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等具体工作，承担本级人民政府集体林权制度改革领导小组的日常工作。
推行林业综合行政执法。本着“精简、统一、高效”的原则，整合现有林业行政执法队伍，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，查处破坏森林资源的违法案件。稳定和加强木材检查队伍建设。
五、集体林权制度改革的工作步骤
全市集体林权制度改革于2008年12月全面启动，至2009年基本完成明晰产权、承包到户的任务。至2010年，逐步完善各项配套政策措施，建立起集体林业发展的长效机制，实现改革的总体目标，具体分五个阶段进行。
(一)准备阶段(2008年12月底前完成)。各级人民政府成立林改工作领导小组及林权管理办公室，开展宣传，组织培训。按照《湖南省人民政府办公厅转发省财政厅等单位〈关于进一步规范木竹产品税费征收管理的意见〉的通知》(湘政办函(2007)200号)要求，出台清理和规范涉林税费项目文件，向社会公布保留的林业税费项目、标准和收取方法。
(二)制定方案阶段(2009年3月底前完成)。在充分调查研究、摸清情况、了解群众意愿的基础上，各县(市)区、乡镇要针对不同地域、不同经济社会条件、不同森林资源状况，科学制定改革方案，明确改革的指导思想、基本原则、目标任务、政策措施、方法步骤、组织保障等内容。各县(市)区的改革方案，报市人民政府批准，同时报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。各乡镇根据已批准的本县(市)区改革方案制定本级改革方案，并报县(市)区人民政府批准。各村组的改革实施方案，必须经过本集体经济组织的三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表的同意，同时报乡镇政府批准，报本县(市)区人民政府备案。
(三)明晰产权阶段(2009年底前完成)。由各建制村组织人员核实山林权属、面积和四至界线，全面落实林地经营权和林木所有权后，将结果张榜公示，二榜定案，由村民委员会或村民小组与林农签订林地承包合同书，并将权属落实情况登记造册，经乡镇政府审核后报县(市)区政府主管部门登记，由县级政府核发林权证书。每个乡镇先试点一个村。
(四)深化改革阶段(2010年底前完成)。在重点推进产权明晰的基础上，各地适时跟进、逐步完善相关配套政策措施。推进基层林业站和木材检查站管理机构改革，核编定岗的人员纳入财政预算，推行林业综合行政执法，逐步加大对林业的财政支持力度，完善林木采伐管理机制，培育林业要素市场，加强林权管理，开展林权抵押贷款和政策性森林保险，完善林业社会化服务体系。
(五)总结验收阶段。到2010年，全市林改工作基本结束后，由各级集体林权制度改革领导小组对照各项改革内容，逐条逐项组织检查验收，全面总结林改工作，开展评比表彰。对检查验收中发现的问题，认真进行整改和完善，巩固改革成果。
六、集体林权制度改革的保障措施
(一)加强领导。各级政府要从落实科学发展观的战略高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将其作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓。各县(市)区成立由主要领导任组长，分管领导任副组长，各有关部门负责人为成员的集体林权制度改革领导小组。领导小组下设办公室，由林业局局长兼任办公室主任，从相关单位抽调精干工作人员组成工作班子，负责日常工作。各县(市)区成立林权管理办公室。建立市政府动员，县(市)区政府直接领导，乡镇政府组织实施，村组具体操作，部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。实行主要领导负责制，层层落实领导责任，将林改工作纳入政府年度工作目标考核体系，层层签订林改目标管理责任书，明确各级各部门工作职责。
(二)广泛宣传。各地要制定切实可行的宣传方案，采取有效措施，认真学习贯彻《意见》，把中央的决策部署落到实处。新闻宣传部门要加强舆论宣传，努力营造有利于改革的社会氛围。要以《意见》为主线，围绕集体林权制度改革的任务和目标，结合本地实际，通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的重大意义和有关政策，使广大林农和社会各界了解改革、支持改革和参与改革。同时，逐级组织业务培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部熟练掌握和运用有关的法律法规、政策。
(三)落实经费。各级人民政府要将集体林权制度改革工作经费纳入年度财政预算，确保林改的顺利进行。市财政按一定标准安排市级林改工作经费。各级财政、林业主管部门要管好用好林改工作经费，确保资金拨付到位，使用高效。市财政部门和林业主管部门要加强对工作经费使用的监督和管理，严禁截流、挪用，确保工作经费专款专用。
(四)密切配合。集体林权制度改革涉及面广、政策性强，各有关部门要高度重视，各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。各级集体林权制度改革领导小组办公室要建立信息报告和交流制度，加强信息沟通，定期向同级人民政府和上级集体林权制度改革领导小组办公室报告林改进展情况和存在的问题。各级政府要加强对林改工作的督促检查，严格质量监管。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。市集体林权制度改革领导小组要定期总结各地林权制度改革进展情况、存在的问题和典型经验，及时报市政府办公室。
(五)保持稳定。把保护森林资源安全、维护林区稳定贯穿于林权制度改革的全过程。切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等破坏森林资源的违法犯罪行为。要高度重视群众来信来访，对群众反映的问题，要及时处理。各级政府要建立山林权属纠纷调处机构，及时调处林地林木权属纠纷。对集体林权制度改革中出现的不稳定问题，各级政府要切实负起责任，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。各级林业主管部门和公安部门要制定应对乱砍滥伐、纠纷械斗等突发事件的应急预案，防止因为工作不到位酿成损失。在集体林权制度改革启动以后、集体林确权完成前，暂停一切集体经营管理的森林、林木所有权和林地经营权的流转，视情况可暂停集体经营管理林木的采伐，防止借改革之机，侵占公有资产。对在改革中发生重大案件和事件，造成严重后果的，要依法追究有关领导和主管部门的责任。
(六)严肃纪律。切实做到林权制度改革内容、程序、方法、结果的公平、公正、公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。严禁暗箱操作，以权谋私。党员干部特别是领导干部要以身作则，严格按照政策规定办事，不得损害农民群众的利益。各级监察机构要建立林改监督检查责任制，负责林改的监督检查工作，严肃查处林改中的违纪违规、不作为或乱作为的行为，确保集体林权制度改革工作顺利进行。
二○○九年一月八日
