四川省成都市工商行政管理局关于加强行政处罚自由裁量说理实务的指导意见
各区(市)县工商局、直属一、二分局，市局执法局、法制处：
为了贯彻落实中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，推行行政执法责任制，规范行政执法行为，根据《国家工商行政管理总局关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》，及《四川省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权实施办法(试行)》(川工商办(2007 )253号)，按照《成都市人民政府关于规范行政处罚自由裁量权的实施意见》(成府发(2007)83号)的要求，结合全局工作实际，现提出加强行政处罚自由裁量说理实务的指导意见如下：
一、充分认识正确行使处罚裁量权和自由裁量说理工作的重要性
有效促进处罚裁量权的正确行使，既是工商行政管理机关规范行政执法行为，进一步推进依法行政工作的需要，也是构建工商系统惩治和预防腐败体系的需要。近年来，国家对此项工作非常重视，国家工商总局、省工商局、市政府陆续制定出台了规范正确行使处罚裁量权的实施或指导意见，全市工商系统认真贯彻落实并取得了一定成效。但是，我们也必须看到，在具体执法的过程中，过罚不相当、同案不同罚等不规范行使处罚裁量权的情况依然时有发生，贯彻实施中还缺少具体的指导意见和操作规范，与群众要求还有一定的差距。进一步促进处罚裁量权行使的制度化和规范化，有效防止重责轻罚、轻责重罚、同案不同罚等现象，确保全局处罚裁量权的正确、规范、有效行使，不仅有利于提高全局的执法水平和加强反腐倡廉建设，而且有利于提升全局工商机关的社会形象。
在实施行政处罚行为时，在对当事人从事违法行为的主观意图、手段、社会后果客观评价的基础上，对从轻或减轻、从重或加重处罚的情节、理由、法律依据作必要的说明，使自由裁量权的行使合法合理是推进依法行政的重要内容。通过对自由裁量权的说理，能进一步确保我局“依法行政”、“高效行政”和“阳光行政”。因此，在行政处罚文书中，通过对违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度、主观过错等因素进行分析说明，合理界定当事人轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为，给予当事人减轻、从轻、从重行政处罚的事实、理由和依据予以说理是全局推进依法行政工作的必然选择。
二、行政处罚自由裁量说理工作的基本原则和适用
(一)行政处罚自由裁量说理工作的基本原则。
1．公平公正原则
行使处罚裁量权时，应当平等对待每一个被处罚的当事人，不得以案件事实以外的因素差别对待当事人。对违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素基本相同的违法当事人实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本一致。
2．过罚相当原则
行使处罚裁量权时，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等相当。禁止处罚畸轻畸重、重责轻罚、轻责重罚。
3．处罚与教育相结合原则
在行使处罚裁量权时，既要制裁违法行为，又要教育当事人自觉遵守法律。行政处罚应当符合法律目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。
4．程序正当原则
在行使处罚裁量权时，必须遵循法定的程序，充分听取当事人的意见，依法保障当事人的知情权、参与权和救济权。
5．综合裁量原则
在行使处罚裁量权时，要综合、全面考虑案件的主体、客体、主观、客观及社会危害性等具体情况进行裁量，不能偏执一端，片面考虑某一情节对当事人进行行政处罚。
(二)行政处罚自由裁量权说理的适用。
1．依据法律、法规、规章设定的处罚幅度，结合当事人违法情节和危害结果的轻重，可将处罚分为不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚和从重处罚五个档次。
(1)不予处罚是指对规定的情形不给予行政处罚；
(2)减轻处罚是指在法定处罚种类以外和处罚幅度以下进行的处罚，减轻幅度原则上不能低于法定处罚幅度下限数额的50％；
(3)从轻处罚是指从多种罚种中选择较轻的罚种实施处罚，单处罚款的幅度为法定最低处罚额度之上最高罚款金额的30％(含本比例)以下；
(4)从重处罚是指适用较重的罚种或多种罚种并用实施处罚，其罚款的幅度为法定最高罚款金额的70％(不含本比例)以上；
(5)—般处罚是指介于从轻与从重处罚之间的处罚。
2．法律、法规、规章规定的处罚种类可以单处或并处的，可以选择适用；对规定应当并处或应当先没收违法所得再作其他处罚的，不得选择适用，但可以在减轻处罚时不进行并处或只没收违法所得而不罚款。
3．法律、法规、规章设定的罚款处罚数额有一定幅度的，在幅度范围内分为从重处罚适用，一般处罚适用，从轻处罚适用。行政相对人的违法行为没有减轻、从轻、从重情节的，应当对其子以一般处罚。
4．法律、法规、规章明确规定应当责令改正的违法行为，必须要求限期改正。对责令改正的具体期限，执法单位可根据本单位执法的具体情况自行规定。
5．涉嫌构成刑事犯罪的，必须及时移送司法机关。
三、行政处罚自由裁量说理工作应当考虑的说理事实内容
(一)当事人有下列情形之一的，不予行政处罚：
1．经立案调查违法事实不能成立的;
2．违法行为人实施违法预备尚未造成危害后果的;
3．一般违法行为人主动投案并有重大立功表现的;
4．违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的;
5．违法行为在两年内未被发现的，法律另有规定的除外;
6．不满14周岁的人有违法行为的;
7．企业年检逾期未超过一年主动申请补检的；
8．法律、法规、规章规定的其他应当不予处罚的情形。
(二)当事人有下列情形之一的，应本着教育为主、处罚为辅的原则，可以先对其发出限期改正通知书，督促限期改正违法行为；逾期未改正，再依法予以行政处罚：
1．个体工商户
(1)以谋生为目的的下岗职工、失业、无业人员的违法行为;
(2)擅自改变经营者姓名、经营地址，从颁发营业执照之日起至被查获之日未满3个月的;
(3)超范围经营，从颁发营业执照之日起至被查获之日未满3个月且经营的项目为国家已经放开的;
(4)个体工商户逾期未办理验照手续且有正当理由的;
(5)个体工商户未将营业执照置于营业场所醒目位置的。
2．企业
(1)擅自改变企业名称，从颁发营业执照之日起至被查获之日未满3个月的;
(2)企业使用的名称不规范但对他人企业名称不构成误导或损害的;
(3)合伙企业未在其名称中标明“普通合伙”、“特殊普通合伙”或者“有限合伙”字样的;
(4)超范围经营国家放开、不实行审批、许可经营活动的;
(5)未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的;
(6)使用注册商标不规范但未发生实质性变化并未构成侵权的;
(7)其他依法应当先责令限期改正的情形。
(三)当事人有下列情形之一的，减轻行政处罚：
1．已满 14周岁不满 18周岁的；
2．聋、哑、盲等残疾人的一般性违法行为;
3．下岗失业人员的；
4．领取最低生活保障金、生活确属困难的；
5．违法行为人中止违法行为，没有造成危害后果的;
6．受他人胁迫有违法行为的;
7．在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；
8．主动消除或者减轻违法行为危害后果的;
9．企业为摆脱困境而发生的、没有造成危害后果的违法行为;
10．配合行政机关查处违法行为有立功表现的;
11．法律、法规、规章规定的其他应当减轻处罚的行为。
(四)当事人有下列情形之一的，从轻行政处罚：
1．纯属未履行行政程序义务的；
2．未对人身健康、生命安全、公共安全、社会安定、环境保护造成影响，尚未产生实际不良后果的；
3．违法金额较小的；
4．擅自印制、销售合同示范文本，经责令能够及时纠正的；
5．利用自身经营场地开展自我宣传推销产品，在广告用语方面用词不当，但属于非蓄意虚假宣传的一般违法行为；
6．销售者销售《产品质量法》第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的；
7．与上述行为类似、无违法故意、未造成严重危害后果的一般性违法行为；
8．法律、法规、规章规定的其他应当从轻处罚的。
(五)当事人有下列情形之一的，从重行政处罚：
1．制售假冒劣商品，损害合法生产者、经营者和消费者合法权益的违法行为；
2．制售不安全食品的违法行为；
3．坑农害农的违法行为；
4．危及人体健康、生命安全和财产安全的违法行为；
5．严重扰乱社会管理秩序、市场经济秩序，造成严重后果或者社会不良影响的违法行为；
6．严重欺诈消费者的违法行为；
7．伪造合同或盗用、假冒他人名义签订合同及其他利用合同欺诈对方当事人骗取财物的违法行为；
8．中介机构故意出具虚假证明材料，骗取工商行政管理机关注册登记的违法行为；
9．公用企业不正当竞争造成严重后果的；
10．属于国家限制、禁止、行政许可项目的超范围经营行为或无照经营行为；
11．发布虚假药品、医疗、化妆品、保健食品、美容服务、招工招聘等造成严重后果的违法广告行为；
12．侵犯名优产品企业、重点企业的注册商标专用权的违法行为，特别是侵犯驰名商标、著名商标专用权的违法行为；
13．妨碍、逃避或者抗拒检查，作虚假陈述，或者销毁、篡改有关证据材料的；
14．擅自转移、销售已被采取行政强制措施物品的；
15．相同违法行为被处罚后再次违法的；
16．经告诫、劝阻后继续实施违法行为的；
17．多次或长期从事违法行为；
18．消费者投诉三起以上，均查证属实的；
19．违法数额较大的违法行为；
20．在共同违法行为中起主要作用的；
21．国家工作人员利用职务便利从事违法行为的；
22．属于最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉范围尚未构成犯罪的违法行为；
23．虽不属上述行为，但性质恶劣，情节严重，造成严重后果或严重社会负面影响的；
24．法律、法规、规章规定的其他应当从重处罚的。
上述处罚的情节，办案机构应在行政处罚决定文书运用事实中给予充分客观的说理。
二○○九年一月十九日
