福建省人民政府关于贯彻国务院加强市县政府依法行政决定的实施意见
闽政〔2009〕5 号

各市、县（区）人民政府，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
　　为贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号），加快建设法治政府，服务海西两个先行区建设，省人民政府第17次常务会议审议通过了我省贯彻国务院加强市县政府依法行政决定的实施意见。
　　一、充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性
　　（一）加强市县政府依法行政是践行科学发展观的必然要求。深入贯彻落实科学发展观，要求各级政府进一步提高依法执政的能力和水平，用科学发展观统领政府工作全局，妥善处理好眼前发展与长远发展的关系、局部利益与全局利益的关系、经济发展与社会发展的关系。加强市县政府依法行政，切实把体现科学发展要求的法律制度落实到基层，贯穿于政府工作的各个环节，有利于推进改革开放，促进经济社会又好又快发展；有利于巩固党的执政基础，构建社会主义和谐社会。
　　（二）加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础。市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。加强市县政府依法行政，有利于深化行政管理体制改革，加强政府自身建设；有利于深入贯彻落实依法治国基本方略，实现依法治省。必须把加强市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作，摆在更加突出的位置。
　　（三）提高市县政府依法行政的能力和水平是全面推进依法行政的紧迫任务。当前，我省正处在改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期，经济社会快速发展，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人民群众民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对政府工作提出了新的更高的要求，需要进一步提高依法行政水平。近年来，我省各级政府、各部门贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）和省政府《关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（闽政〔2005〕1号），推进依法行政工作取得较大成效，但也存在一些问题：不同地区和部门推进依法行政工作进展不平衡；一些行政机关工作人员依法行政的意识仍需进一步增强，依法办事能力和水平有待进一步提高；一些地方重复执法、交叉执法、多头执法现象尚未杜绝；乱作为、不作为的问题仍然存在；一些地方的行政权力监督约束机制尚不健全，有法不依、执法不严、违法不究等现象亟待改变。依法行政重点在基层，难点也在基层。要切实增强责任感和紧迫感，采取有效措施，加快推进市县政府依法行政的进程，更好地服务海西两个先行区建设。
　　二、大力提高依法行政的意识和能力
　　（四）建立健全领导干部学法制度。市县政府领导干部要带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。建立健全政府常务会议学法制度，在常务会议上组织学习重要的法律法规规章或与会议审议、讨论的重大事项密切相关的法律知识。建立健全专题法制讲座制度，制定年度法制讲座计划并组织实施。建立健全集中培训制度，做到学法的计划、内容、时间、人员、效果“五落实”。
　　（五）强化领导干部任职前法律知识的学习培训。对拟任市县政府及其部门领导职务的干部，要强化其法律必备知识及依法行政的学习培训，必要时可对其进行相关法律知识测试。
　　（六）加大公务员录用考试法律知识测查力度。在公务员录用考试时，应当增加法律知识在相关考试科目中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员，还要进行专门的法律知识考试。
　　（七）强化对行政执法人员的培训。将社会主义法治理念、公务员法及有关规范政府共同行为的法律等履行职责所必须的法律知识作为公务员培训的重点内容。市县政府及其部门每5年要组织对行政执法人员进行一次依法行政知识轮训。适时组织对新颁布的法律、法规、规章的学习。行政执法人员每年法律知识学习应不少于40学时。政府法制工作机构要加强对依法行政知识学习培训工作的组织、指导和检查。有关部门要将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。
　　三、逐步完善行政决策机制
　　（八）完善行政决策听取意见制度。建立以政府为主体，公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序。凡涉及经济社会发展全局、事关人民群众切身利益的重大事项，市县政府及其部门应就相关决策的可行性、必要性进行充分调研，认真征求人大代表、政协委员的意见和建议，广泛听取社会公众的意见。公开征求意见，可以采取公示、调查、座谈、听证等方式进行。要完善行政决策信息和智力支持系统，充分发挥专家和专业咨询机构的作用。对专业性较强的事项，要召集相关方面的专家进行咨询论证。探索建立行政决策方案征集制度。有关突发性事件应对的行政决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定。
　　（九）推行重大行政决策听证制度。凡法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要根据法律、法规、规章的要求，制定听证规则，规范听证程序。听证会由决策机关组织，在充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围的基础上，确定、分配听证代表名额，科学合理地遴选听证代表，并将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟作出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并通过政府网站和新闻媒体等形式向社会公布。
　　（十）建立重大行政决策合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前应交由法制工作机构进行合法性审查，或由法制工作机构组织有关专家进行合法性论证；必要时，可安排法制工作机构参加决策前期工作。合法性审查后要提交审查意见书。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。市县政府及其部门研究重大行政决策时，法制工作机构负责人应当参加或列席。
　　（十一）坚持重大行政决策集体决定制度。市县政府及其部门重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断，滥用权力。
　　（十二）建立重大行政决策实施情况后评价制度。重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式开展后评价工作，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。对重大行政决策事项的后评价，由决策机关或由决策机关委托执行单位组织。决策执行单位应当定期报告贯彻落实情况和执行中的主要问题。在后评价中，要充分引入民意调查机制，组织社会公众评议，收集各方面的评价，把社会公众的认可程度作为评价行政决策科学性的重要依据。出现决策做出时的依据已发生重大变化、决策做出时的条件已发生重大改变或者出现其他直接影响重大决策实施的情况，应当适时对决策进行调整。对因决策调整给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，应当依法予以补偿。
　　（十三）加大行政决策责任追究力度。按照“谁决策，谁负责”的原则，建立行政决策责任制度，明确决策各个环节的责任单位以及需承担的相应责任。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证、未经合法性审查或者经审查不合法、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
　　四、建立健全规范性文件监督管理制度
　　（十四）严格规范性文件制定权限和发布程序。市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或其他组织的义务。议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件。对于国家法律、法规、规章或者上级规范性文件已经作出明确规定的事项，市县政府及其部门原则上不再制定新的规范性文件。制定作为行政管理依据的规范性文件，要采取多种形式广泛听取意见，经法制工作机构实施合法性审查后，由制定机关负责人集体讨论决定。未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等形式向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
　　（十五）完善规范性文件备案审查制度。市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案；省以下垂直管理的部门应同时报上一级主管部门备案。市县政府制定的规范性文件，以及经市县政府批准，由其部门发布的规范性文件，应根据《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，报送同级人大常委会备案。备案机关在收到之日起5日内对规范性文件予以登记，并及时审查。规范性文件与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或超越法定权限、违反制定程序的，备案机关应通知制定机关在30日内自行修改或撤销；制定机关逾期未修改或撤销的，由备案机关予以撤销或废止，切实维护法制统一和政令畅通。逐步建立受理、处理公民、法人或其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受监督。
　　（十六）建立规范性文件有效期和定期清理制度。市县政府及其部门制发的规范性文件应当注明有效期，有效期最长不得超过5年。有效期满的规范性文件自动失效。期满仍需继续执行的规范性文件，应由制定机关对其实施情况进行评估，并按照相关程序重新制定。市县政府及其部门要在2009年对以往发布的规范性文件组织全面清理；今后每隔两年要进行一次规范性文件清理工作。新的法律、法规、规章出台后，要适时进行专项清理；对上级机关认定或经投诉、举报查实存在问题的规范性文件，要及时进行清理。对不符合法律、法规、规章规定，或相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或废止。清理后要通过政府公报、政府网站或指定报刊及时向社会公布有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
　　五、严格行政执法
　　（十七）改革行政执法体制。要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，理顺行政执法体制，适当下移行政执法重心，减少行政执法层次。凡法律、法规、规章对层级管理规定不明确的，或与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。推进行政执法体制改革，从源头上解决多头执法、重复执法、缺位执法问题。继续积极稳妥推进相对集中行政处罚权工作，已经开展的市县，要认真总结经验，进一步规范，向纵深发展；准备开展的市县，要根据国务院文件要求，尽快完善条件，推动这项工作。继续开展综合行政执法试点工作，进一步加强行政服务中心建设，转变服务方式，提高行政管理效率。建立健全行政执法争议协调机制，行政机关之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决；协商不一致的，应当提请本级政府机构编制管理机关提出协调意见，报本级政府决定。
　　（十八）完善行政执法经费保障制度。市县行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。罚没收入必须全额上缴国库，纳入预算管理。行政事业性收费必须依法取得，严禁擅自立项、扩大征收范围或提高征收标准。对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，要依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第八条、第十一条、第十七条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
　　（十九）严格依照法定权限执法。市县政府及其部门要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责。有关行政主管部门应当切实加强对事关人民群众生命安全、身体健康等行业的执法监管，建立监管责任制度，把监管责任落实到岗到人，及时发现、果断查处违法行为，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，坚决维护法律的严肃性，切实保障公民、法人或其他组织的合法权益。
　　（二十）依法规范行政执法行为。要完善行政执法程序，根据有关法律、法规、规章的规定，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确。行政执法机关查处违法行为、作出行政处理决定，必须坚持以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。要平等对待行政相对人，不偏私、不歧视，切实做到公平公正执法。对法律、法规、规章规定有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。同时，要根据法律依据的修改、变动情况和当地经济社会发展实际，及时修订、调整标准。要以规范行政处罚自由裁量权、行政许可自由裁量权为重点，建立健全行使行政自由裁量权的配套制度。同一区域的违法案件，违法事实、情节基本一致的，行政决定种类、幅度应基本一致。要建立监督检查记录制度，完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或征用等行政执法案卷的评查制度。市县政府及其部门每年要组织一次行政执法案卷评查，并与不定期评查相结合，促进行政执法机关规范执法。
　　（二十一）改进行政执法方式方法。要切实转变行政管理理念，坚持以人为本、执法为民，坚持文明执法、规范执法，坚持“守法推定”、处罚与教育相结合，端正执法目的，改进执法作风。要建立以教育为目的的提示执法制度，对初次违法且情节轻微的，应先下达行政执法提示单或口头教育，责令限期改正；逾期不改正的，再依法实施行政处罚。要坚持说理式行政执法，在执法过程中说明理由，说通情理，防范和化解行政执法争议。大力推行“网格化”行政执法方式，明确执法岗位，分解执法责任，解决基层执法机构岗位不固定、责任不明确等问题。建立行政相对人信用制度，形成守法记录，实行分类动态管理。要进一步推行行政合同、行政指导等柔性执法方式，促进行政法律关系双方的和谐和社会稳定。
　　（二十二）强化行政执法责任追究。要建立执法依据定期梳理和分解执法职权制度。在对所执行的法律、法规、规章及政府部门“三定”方案进行全面、系统梳理的基础上，明确执法职责，分解执法职权，落实执法责任，并根据执法依据的修改和废止情况及时进行调整。要建立健全行政执法评议考核机制，市县政府要加强对其部门的行政执法活动进行评议考核，政府部门负责对其行政执法人员进行评议考核，并将评议考核结果作为绩效考核的重要指标。要加大责任追究力度，对不依法履行职责或违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条的规定，对直接责任人员给予处分。
　　（二十三）加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体资格合法性审查制度。市县政府法制工作机构应根据本级政府机构改革的实际和行政执法主体资格变动情况，重新审查变动后的行政执法主体资格的合法性，并将相关情况向社会公布。健全行政执法人员资格制度。严格执行《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》，对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予行政执法资格，持证上岗。市县政府法制工作机构要把本行政辖区具备行政执法资格及持有行政执法证件人员名单登录在政府门户网站，接受社会监督。行政执法人员要亮证执法。严禁无行政执法资格的人员履行行政执法职责。对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。要健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作风建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。
　　六、强化对行政行为的监督
　　（二十四）充分发挥社会监督的作用。市县政府及其部门要在自觉接受人大监督、政协民主监督和司法机关依法实施监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。市县政府要制定举报投诉的受理、处理办法，指定机构和人员负责处理群众反映的问题，并主动采取多种形式为社会提供监督平台和意见反馈途径。要认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理，并予以反馈。对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布。对打击报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人，要依法追究有关人员的责任。
　　（二十五）做好行政复议工作。市县政府及其部门要认真贯彻执行行政复议法及其实施条例，充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。实施行政复议工作负责制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制。建立完善重大行政复议案件备案制度、定期报告制度。畅通行政复议渠道，坚持便民利民原则，依法受理应当受理的行政复议案件，做到依法办案、公正审理，切实维护行政相对人的合法权益，努力把行政争议化解在基层。要改进行政复议审理方式，综合运用书面审理、实地调查、听证、调解等手段办案，依法公正做出行政复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的坚决予以撤销，该变更的坚决予以变更，真正做到案结事了。要加强行政复议队伍建设，按照行政复议法实施条例的规定，健全市县政府行政复议机构，配齐配强行政复议人员。审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。要按照国家统一要求推行行政复议人员资格管理制度，切实提高行政复议能力和水平。
　　（二十六）认真做好行政应诉工作。市县政府及其部门要依法履行行政应诉义务，行政诉讼案件至少应指派1名本机关工作人员出庭应诉，鼓励、倡导、支持行政机关负责人亲自出庭应诉。行政机关要自觉履行人民法院的判决和裁定，认真落实司法建议，纠正违法或者不当的行政行为。要进一步推动行政机关与人民法院的良性互动机制建设，共同化解行政争议，提高行政执法水平。
　　（二十七）积极推进政府信息公开。要严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。要建立健全本机关政府信息公开工作制度，指定机构负责本机关政府信息公开的日常工作，理顺内部工作机制，明确职责权限。要按照“以公开为原则，以不公开为例外”的要求，做好政府信息公开指南和公开目录的编制、修订工作。要健全政府信息公开的发布机制，加快政府网站信息的维护和更新，落实政府信息公开载体，在政府信息查阅场所和政府门户网站免费提供查询服务，为公众查阅政府信息提供便利条件。要建立健全政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
　　七、增强社会自治功能
　　（二十八）建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制。市县政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。进一步规范市县政府的职责和权限，严禁行政机关干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得将依法应当由政府及其部门履行的职责委托或交给群众自治组织承担。
　　（二十九）充分发挥社会组织的作用。市县政府及其部门要进一步转变政府职能，按照重点培育、优化布局、加强引导、规范管理的原则，加强对社会组织的培育、规范和管理。要把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。实施社会管理、提供公共服务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与。
　　（三十）营造依法行政的良好社会氛围。市县政府及其部门要深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，促进社会形成自觉学法、守法、用法、护法的氛围。
　　八、切实加强组织领导
　　（三十一）加强对市县政府依法行政的指导和支持。省政府各部门要带头依法行政，深入研究难点问题，加强对本系统工作的指导，并支持市县政府及其部门依法行政。省政府法制办要加强工作指导和督促检查，大力培育先进典型，及时总结、交流和推广经验，充分发挥典型的示范带动作用。要根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，继续把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容，更加科学地设定各项考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员实绩考核指标体系，并与政府绩效评估体系更紧密地结合起来，考核结果要与奖励惩处、干部任免挂钩。
　　（三十二）市县政府要狠抓落实。市县政府要认真学习、宣传本实施意见，在党委的领导下对本行政区域内依法行政负总责，统一领导、协调本行政区域内依法行政工作，建立健全领导、监督和协调机制。要把加强依法行政摆上重要位置，主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任，加强领导、狠抓落实，确保把加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节，认真扎实地加以推进。对本实施意见确定的重要制度，各市县政府要在2009年底前制定出台具体实施办法，并报上一级政府备案。要严格执行依法行政考核制度，加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度。市县政府不履行对依法行政的领导职责，导致本行政区域一年内发生多起严重违法行政案件，造成严重社会影响的，要严肃追究该市县政府主要负责人的责任。对下级政府和政府部门违法行政、造成严重社会影响的，也要严肃追究该政府或政府部门主要负责人的责任。
　　（三十三）完善推进市县政府依法行政报告和督查制度。各部门要在每年12月30日前向本级政府专门报告本部门本年度推进依法行政的情况。市县政府要在每年1月30日前，向本级人大常委会和上一级政府报告上一年度本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下年度工作安排。要逐步建立依法行政统计制度，定期对行政决策、政府立法、规范性文件制定、行政执法、行政复议、行政应诉等情况进行统计、分析和评估，及时掌握本地区依法行政进展情况。省政府法制办要会同有关部门，对市县政府贯彻《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和我省实施意见的情况进行督导检查。
　　（三十四）加强市县政府法制工作机构和队伍建设。要重视和加强市县政府法制工作机构建设，确保机构设置、人员配备与工作任务相适应。要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，充分调动政府法制干部的积极性、主动性和创造性。要按照中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）的要求，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。市县政府法制工作机构及其工作人员要不断增强做好新形势下法制工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，努力当好市县政府及其部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。
  各级政府、各部门推进依法行政工作中的重要情况和问题，要及时报告省政府法制办。

二○○九年一月十九日