陕西省人民政府办公厅转发省旅游局《陕南旅游产业突破发展规划纲要》的通知

各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　省旅游局制订的《陕南旅游产业突破发展规划纲要》已经省政府同意，现转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

陕西省人民政府办公厅
二○○九年二月二日

陕南旅游产业突破发展规划纲要

  省旅游局为了进一步贯彻省委、省政府《关于陕南突破发展的若干意见》，充分发挥陕南自然生态资源优势，尽快实现陕南旅游产业突破发展，使之成为陕南国民经济的重要支柱产业，特制定本规划纲要。
　　一、实现陕南旅游产业突破发展的战略意义
　　(一)实现陕南旅游产业突破发展，是加快陕南区域经济结构调整和兴市富民的必然选择。汉中、安康、商洛是我国自然生态旅游资源最丰富、特色最突出的地区之一。从资源条件和发展前景看，旅游产业在陕南突破发展中最有可能、最有条件率先实现突破，也最需要率先实现突破。大力发展陕南旅游产业，有利于发挥陕南生态资源后发优势，迅速提升陕南经济和社会发展人气，拉动其他产业快速发展；有利于把产业发展与群众脱贫致富结合起来，迅速提高城乡居民收入，带动现代服务业率先发展。
　　(二)实现陕南旅游产业突破发展，是我省从旅游资源大省转变为旅游强省的必要途径。打造陕南山水休闲旅游品牌，形成区域生态旅游特色优势，实现历史文化、红色旅游、自然生态和休闲度假一体化发展，是全省旅游产业完成战略转型和实现产业升级的重点所在。
　　(三)实现陕南旅游产业突破发展，是构建我国西部旅游产业紧密结合、完整一体战略格局的必然要求。陕南具有旅游战略集成优势和地缘优势，是连接我国西北地区旅游和西南地区旅游的关键通道。大力发展陕南旅游产业，对于整合周边地区旅游资源和产业要素，造就我省旅游产业在国家建设旅游强国历史进程中的独有战略地位具有无可替代的作用。
　　二、实现陕南旅游产业突破发展的历史机遇和严峻挑战
　　(一)陕南旅游产业突破发展面临着历史性机遇。陕南旅游产业正在进入较快的发展时期，旅游产业地位逐步得到确立，重大品牌旅游景区建设已经启动，适应市场需求的管理和运营有效机制正在形成，惠民富民特色旅游发展迅速，区域旅游协作逐渐深化，政府引导性投入逐步加大，各类开发资源快速聚集。随着西汉、西康、西商、十天和西武等高速公路的相继建设和农村公路建设步伐的日益加快，陕南的可进入性正在发生根本性变化。陕南周边的关中地区、成渝地区、江汉平原以及中原地区经济较发达，人口数量多，旅游消费规模大，为陕南旅游突破发展奠定了坚实的市场基础。
　　(二)陕南旅游产业仍处于起步阶段。其主要表现是：旅游产业规模小，旅游经济总量与旅游资源的数量和品位极不相称；旅游产品开发建设缓慢，打造旅游精品的任务十分繁重；旅游基础设施建设严重滞后，旅游景区连接道路通行能力有限，供电、供水、通讯设施不能保证需要；旅游公共服务体系建设亟待完善，极不适应以散客为主的市场需求；一些地方在发展旅游产业的认识和决心上还没有到位，缺乏强有力的领导和政策支持，等、靠、要的观念仍然存在；投资渠道单一，市场运营主体发展缓慢；周边地区旅游产业发展迅猛，市场竞争形势严峻，陕南旅游产业突破发展的任务十分艰巨。
　　三、实现陕南旅游产业突破发展的指导思想、总体目标和基本原则
　　(一)指导思想：深入贯彻科学发展观，把旅游业作为陕南突破发展的第一产业选择。以山水为基础，文化为灵魂，项目为支撑，市场为引领，突出“千里秦岭，千里汉江”的特色形象，着力加强旅游精品体系建设，着力推进制度创新和机制创新，着力完善旅游服务体系，着力发展惠民富民特色旅游，着力营造支持和保障旅游产业突破发展的良好环境，推动陕南旅游产业尽快实现突破发展。
　　(二)总体目标：经过3—5年的努力，基本建成特色鲜明、布局合理、功能完善、协调发展的旅游产业体系。到2010年，陕南旅游收入达到80亿元；到2012年，旅游收入达到150亿元，旅游产业真正成为陕南经济发展的支柱产业。
　　(三)基本原则：
　　1．坚持把突破发展作为第一要务的原则。按照“突出大特色，打造大景区，构建大循环，形成大容量，产生大影响”的总体要求，突出发展重点，加快建设精品旅游景区，着力完善省际旅游线路和区域旅游精品环线。积极实施政府主导型发展战略，聚集不同层次、不同行业、不同方面的各类资源，营造旅游产业一流发展环境。转变发展方式，按照有利于调动各方面积极性、有利于资源开发和精品项目建设、有利于促进旅游产业与当地经济社会协调发展的原则，大力推进制度创新和机制创新，积极培育统一高效的管理体制和多元化市场运营主体。
　　2．坚持可持续发展的原则。正确处理资源保护和产业发展的关系，在有效保护基础上加快开发，在科学开发中促进保护。准确认识和把握旅游资源品位，加强规划建设，强化科学指导和合理开发。正确处理游览区和服务区的关系，着力提升游览区品位，不断完善服务区功能。
　　3．坚持统筹兼顾、协调发展的原则。统筹产业要素发展，以满足人民群众旅游消费需求为出发点和落脚点，建设和完善旅游设施和旅游公共服务体系。统筹旅游产业发展和区域经济结构调整，着重开发具有地域特色和体现民俗文化的特色旅游项目，促进区域经济发展和扩大就业规模。统筹区域资源整合，实行板块合作、区域联动、优势互补、资源共享，提高区域合作和区域市场开发水平。
　　四、加强旅游精品体系建设
　　(一)加强项目规划和策划。按照先规划、后建设的原则，组织编制重点项目开发规划，引导科学合理开发。加强旅游项目策划，突破定式思维，在凸现自然山水特色和挖掘历史文化内涵的基础上，大胆运用新的策划理念和现代科技手段，突出动态性、参与性和体验性，策划具有形象比较优势、市场吸引力和震撼力的特色旅游项目。选择国内著名规划单位，加快完成省际旅游线路、区域旅游精品环线和标志性精品景区开发规划。
　　(二)强化标志性精品景区建设。依托独具特色的生态旅游资源，选择资源品位具有明显比较优势、对周边资源具有整合功能、对精品线路建设具有支撑作用和对区域旅游具有辐射带动效应的特色项目，规划建设五年内年接待达到100万人次、中远期年接待达到300万人次的标志性精品景区，成为生态旅游的典范。
　　1．大南宫山(包括神河源、天书峡、龙洞河)景区：发挥各类自然生态旅游资源集群效应，体现山岳、草甸、峡谷、森林、瀑布景观特色，开发国内生态旅游著名景区。
　　2．金丝峡生态旅游区：以金丝大峡谷开发建设为重点，结合泉茗茶艺农业休闲度假项目实施，着力打造生态休闲著名品牌。
　　3．长青—华阳旅游区：以长青野生珍稀动物(熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛)、自然山水、原始森林和华阳古镇为载体，实施野生动物保护站、森林生态旅游区、古镇文化休闲区等项目建设，打造以珍稀动物为品牌的国际生态旅游精品景区。
　　4．木王(包括宁陕上坝河)—牛背梁生态旅游景区：以镇安木王国家森林公园、宁陕上坝河国家森林公园和柞水牛背梁国家森林公园为基础，开发森林生态景观和山岳景观，建设上坝河国际狩猎场和休闲度假设施，打造生态运动休闲知名景区。
　　5．黎坪生态旅游景区：以黎坪国家森林公园为基础，整合红寺湖、川陕革命纪念馆等景区，开发山岳石林景观和水体景观，开发融自然生态和红色文化于一体的休闲胜地。
　　6．安康—紫阳—石泉连通汉江水大瀛湖旅游区：依托瀛湖自然山水，实施沿湖环境改造工程；建设燕子洞生态旅游区。加快开发紫阳—石泉沿汉江休闲性、参与性生态文化设施，完善特色住宿、餐饮、娱乐设施，打造北方第一水乡生态旅游景区。
　　(三)配套开发区域性旅游目的地景区。
　　1．汉中市：三国文化休闲度假旅游区、万亩桔园农业休闲区(城固县)、午子山休闲旅游区(西乡县)、张良庙—紫柏山旅游区(留坝县)、五龙洞国家森林公园(略阳县)、青木川古镇(宁强县)。
　　2．安康市：天华山国家森林公园(宁陕县)、太极城旅游区和蜀河古镇(旬阳县)。
　　3．商洛市：丹江漂流(丹凤县)、天竺山森林公园(山阳县)。
　　(四)积极培育省际旅游线路和区域旅游精品环线。
　　1．省际旅游线路：主要连接关中地区至陕南周边省份旅游市场，发挥陕南区域旅游集散作用。
　　西安—宁陕—佛坪—洋县—汉中—勉县—宁强—四川广元市(含青木川—青川县)；汉中—南郑—四川巴中市；汉中—城固—西乡—镇巴—四川达州市。
　　西安—柞水—镇安—安康—岚皋—平利—镇坪—重庆小三峡；安康—旬阳—白河—湖北武当山；安康—平利—湖北神农架。
　　西安—蓝田—商州—丹凤—商南—河南南阳。
　　2．区域旅游精品环线：主要适应和满足陕南周边市场休闲度假旅游消费需求。
　　西安—宁陕—镇安—山阳—商南—西安。
　　西安—汉中—城固—西乡—石泉—安康—西安。
　　西安—柞水—商州—西安。
　　安康—岚皋—镇坪—平利—安康。
　　(五)大力发展惠民富民特色旅游。把旅游发展与群众脱贫致富统一起来，按照旅游线路和重点景区建设需要，结合地方民俗文化演艺和特色物产生产活动，依托特色民俗村落，扶持建设具有地域特色和参与功能，集住宿、餐饮、娱乐于一体的旅游村。积极开发特色工艺品、纪念品和特色餐饮，延长产业链，打旅游品牌，做综合效益文章。
　　(六)建立和完善旅游景区管理体制和运营机制。按照统一、高效的原则，成立景区管委会，作为政府派出机构，全面行使景区地域范围内规划、建设、管理等各项职能，协调相关部门，提供公共服务。景区实行政企分开，成立独立的景区开发运营公司，作为景区开发、建设和运营平台。积极推进旅游资源资本化，对景区投资建设者，实行按股分红，确保投资者利益。财政资金可以作为政府对景区开发运营公司的资本金出资。鼓励资源管理部门出资源，参与开发运营，按照资源共用、渠道不变、用途不改、充分利用、利益共享、各领其功的原则，实行门票等收入提成方式，确保景区资源管理部门利益。
　　(七)加强旅游招商引资工作，提高旅游项目开发市场化水平。积极探索旅游投资新方式和新途径，开放资源，开放市场，以资源引资金，以存量引增量，加强市场化融资，吸引各类资金投资开发陕南旅游产业。引导和鼓励省内大型企业参与陕南旅游项目开发建设和管理，允许企业按照章程和投资规模，一次注册，分期到位资本金。强化政府引导性资金的支持，各级旅游开发专项资金应划出一定比例，通过贷款贴息等方式，扶持市场化运作成效显著的旅游开发项目。积极改善投资环境，优先安排市场化项目配套基础设施项目建设。增强服务意识，充分利用展会、网络、外出招商、组织外地客商现场考察等方式，为项目方和投资商牵线搭桥，实现对接。
　　五、加大旅游市场促销力度
　　(一)突出市场促销的针对性。依据资源特点，以市场为导向，策划和推广体现地方特色的三国文化品牌、珍稀动物品牌、温泉休闲品牌、山村体验品牌等旅游品牌。按照先周边后远程、先国内后国际的次序，采取多种手段，打造高品质的旅游目的地形象，努力扩大市场规模。
　　(二)实行专题促销。组织参加中国国内旅游交易会、国际旅游交易会、北方旅交会等国内著名旅游品牌展会。在国内主要促销展会设置陕南旅游专题展区，提供优惠展位。组织参加海峡两岸旅交会以及日本、韩国、欧美等部分旅交会，参加全省组织的巡回促销活动。
　　(三)整合陕南地域文化和特色物产资源，打造高水平、系列化陕南节事活动。整合现有陕南旅游节事活动，以汉中油菜花节、安康汉江龙舟节、商南旅游茶叶节为依托，以观赏油菜花、摄影大赛、陕南民歌节、龙舟竞赛、茶叶采摘、生态旅游推介等为主要内容，打造“陕南生态旅游节”，由三市共同主办，在主办城市设立主会场，其余两市设分会场，邀请旅行商和媒体参加，加强策划，每届出现一个新亮点，形成轰动效应。
　　(四)利用网络和新闻媒体进行宣传促销。充分利用各类网站，设置专题栏目，提供旅游目的地景区、宾馆、旅行社、交通、节庆活动等实用信息，满足游客需要。在旅游网站设置陕南专栏，实行重点推介。指导各市加强旅游网站建设，方便游客信息查询。选择国内知名旅游网站发布陕南专题广告，扩大陕南旅游知名度和影响力。每年组织一次境内外媒体进行集中采访报道。
　　(五)深化区域协作。加强区域专题旅游产品合作开发，形成特色鲜明的系列旅游产品(如三国游)，每年举办协作活动。整合区域资源，建设增强型、复合型旅游品牌线路。实行联合促销，共同开拓客源。努力扩大市场覆盖面，推动区域内互相开放，建立有区无界、互通有无的无障碍协作市场。
　　六、加强旅游设施建设和人才队伍培养
　　(一)着力完善旅游基础设施。全面提升区域旅游精品环线道路等级，逐步达到二级公路标准。以旅游景区连接道路为重点，建设便捷、舒适的旅游道路，重点景区连接道路按不低于三级路标准建设。陕南机场建设标准应能停靠远程大型客机。
　　(二)加快旅游公共服务体系建设。适应以散客游和自驾游为主要特点的陕南旅游客源市场需求，在陕南区域旅游集散地、城镇游客密集区、标志性精品景区和重要交通节点规划建设旅游咨询服务设施。加快实施旅游景区引导标识体系工程项目，在国道、省道和旅游区连接道路，建设具有鲜明视觉效果和有效引导作用的旅游引导标识体系。建设旅游信息网络，陕南三市和主要旅游县以及旅游景区设置旅游网站，实行联网，完善旅游信息公共服务。
　　(三)大力推行标准化建设。建立择优扶强的激励和引导机制，鼓励企业做大做强。建立企业诚信经营体系，提高管理服务水平。积极培育市场运营主体，到2012年，陕南三市旅行社达到全省20%左右，每个县都有旅行社，每个市都有旅行社经营管理考核排名进入全省前50名行列。鼓励社会资本投资饭店业和餐饮业，加快陕南高星级酒店建设。积极推进旅游景区创A达标工作，到2010年，每个市都应有4A以上的景区。
　　(四)全面提升陕南旅游队伍素质。重点抓好旅游行政管理人才、企业经营人才、专业技术人才的培训工作，促进旅游人才区域平衡发展。采取请进来、走出去的办法，用2—3年时间，分期分批轮训旅游行政管理人员以及旅行社、旅游饭店、旅游景区经营管理人员。积极组织陕南旅游管理人员赴东部发达省区及境外学习培训，加强旅游师资培养。
　　七、大力扶持陕南旅游产业突破发展
　　(一)加强扶持引导，增加开发投入。加大政府引导性资金投入，建立陕南旅游产业突破发展专项资金，用于重点旅游项目开发建设，以及陕南旅游项目建设补助、贷款贴息、旅游公共服务体系建设补助、景区环境建设补助和重点项目开发规划补助等。各地应安排专项资金，用于项目配套和旅游市场促销工作。
　　(二)加强领导和协调，形成发展合力。建立陕南旅游产业突破发展协调机制，陕南三市成立主要负责同志挂帅的旅游产业突破发展领导小组，协调和解决旅游产业重大问题。为了尽快实现陕南旅游产业突破发展，旅游发展主要指标列入陕南三市年度考核内容。
　　(三)各有关部门要加大对陕南旅游开发建设扶持力度。发展改革部门要围绕旅游线路和重点旅游景区建设需要，布局重点基础设施建设项目和社会事业建设项目；交通部门要建高速、连县城、接景点，着力完善旅游交通设施，要将旅游景区连接道路列入交通建设年度计划优先安排；国土资源部门要将陕南旅游重点项目纳入土地利用总体规划，重大旅游项目用地确需调整土地利用总体规划的，依法按程序及时调整；林业、水利、文物、文化、宗教、农业、环保、扶贫等部门在制订业务发展规划时应充分考虑旅游发展需要，在安排业务项目和资金上重点倾斜；电力、通讯部门对陕南旅游景区的电力、通讯等配套设施应优先予以解决，通讯信号和电力供应对旅游线路和旅游景区实施全面覆盖；金融机构应积极扶持陕南旅游项目开发；宣传、广电部门要加大对陕南旅游业的宣传力度，为陕南旅游突破发展造势鼓劲；省发展改革委、省旅游局要明确陕南旅游产业重点建设项目的牵头单位、支持单位、实施单位及其责任分工，推动一批陕南旅游产业重点项目建设，形成促进陕南旅游产业突破发展的长效机制。