青海省人民政府办公厅关于印发《青海省集体林权制度改革试点工作方案》的通知

西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：

  《青海省集体林权制度改革试点工作方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

青海省人民政府办公厅

二〇〇九年二月二十三日

青海省集体林权制度改革试点工作方案

  (二○○九年二月)

  根据中共青海省委办公厅、青海省人民政府办公厅《印发〈关于开展集体林权制度改革试点工作的意见〉的通知》(青办发(2008)43号)精神，为切实搞好我省集体林权制度改革试点工作，特制定本方案。

  一、集体林权制度改革试点工作的指导思想、基本原则和总体目标

  (一)指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，根据中发(2008)10号文件精神，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，大胆探索，深入实践，找出一条符合省情林情的林改路子，为全面推进集体林权制度改革奠定基础。

  (二)基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

  (三)总体目标。用2年时间完成试点工作，总结出符合省情林情的明晰产权模式、林地经营方式、主要政策措施、林业管理制度，形成全面推进集体林权制度改革的指导意见。

  二、集体林权制度改革试点单位的确定

  试点工作以县为单位开展，试点县应具备以下条件：

  (一)试点县和试点单位能够代表农业区、半农半牧区、牧业区以及国家重点公益林为主的区域、地方重点公益林为主的区域和各林地类型、林种类型混合区域等类型区域。

  (二)当地领导对林改意义认识明确，积极性高，特别是村社干部的群众威信高、凝聚力强。

  (三)农牧民群众整体素质较高，乐于接受新事物、新观念，能积极配合开展林权制度改革。

  经过认真调研，确定民和县、大通县、湟中县、湟源县、贵德县、贵南县、共和县、兴海县、海晏县、都兰县、尖扎县等11县为我省林改试点县。

  林改试点县要根据上述条件确定试点乡镇和试点村。每县选1—2个乡镇，每乡镇选2—3个行政村作为试点单位，严格按要求开展试点工作。

  三、集体林权制度改革试点的范围

  改革试点的范围是：仍然由村集体统一经营管理，没有以任何形式承包、流转的林地。对自然保护区、国有林场、森林公园范围内的集体林，权属清楚的，也要纳入改革试点范围。纳入改革试点范围的林地是青海省森林资源规划设计调查(简称二类调查)确认的林地种类。

  对权属有争议的森林、林木和林地，要按照“逐级负责、分级调处”的原则，积极调解，妥善解决争议后，纳入改革试点的范围。

  对因特殊情况不宜纳入林改试点范围的林地，要认真调研，阐明原因，探索处理方式和方法，分类型提出具体处理意见。

  四、集体林权制度改革试点的内容

  (一)主体改革

  1、明晰产权。按照中发(2008)10号文件精神，探索确立农民作为林地承包经营权人的主体地位的模式，根据农民的意愿把林地的使用权明晰到位，确定经营主体。

  对自然保护区、国有林场、森林公园范围内的集体林，权属不清楚的，要采用适当的方式确定权属关系，然后再明晰产权。

  对于因特殊原因暂时不宜纳入林改范围的林地，要在试点过程中深入调查研究，提出具体意见。

  2、勘界发证。依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证书。要根据《青海省集体林权勘界办法(试行)》(青林资(2008)408号)的规定，探索高效准确的作业方法和工作流程，为完善勘界办法提供依据；要积极调处林权争议，探索解决林权争议的有效途径和办法。

  3、放活经营权。探索放活公益林经营的途径，完善公益林管理体系。在不破坏林地生态功能的前提下放活林地的经营权，引导林地承包者开展多种经营。

  4、落实处置权。对林地有转包、出租、转让、入股等流转意愿的林权权利人，允许其依法流转，积极探索林地流转管理机制和办法。

  5、保障收益权。认真调查研究在保障收益权方面存在的问题，认真清理涉林税费，严格禁止乱收费，乱摊派。建立保障农民对林地经营管护收益权的长效机制，确保农民对林地的合法收益。

  6、落实责任。在明晰产权，完成勘界，履行林权登记手续后，要签订书面林地承包合同，合同中要明确规定承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林“三防”等责任，促进森林资源可持续经营。县级林业主管部门制定合同管理办法，统一合同式样，规范承包合同管理。

  (二)配套改革

  1、扶持林改的财政金融政策

  (1)探索地方森林生态效益补偿基金的形成机制和管理办法。积极争取中央森林生态效益补偿范围的扩大和延伸，增加国家重点公益林的补偿范围和面积。

  (2)研究建立省级为主、地方配套的造林、抚育、管护、管理投入补贴制度，确保对试点工作中已经明晰产权的林地的投入补贴。

  (3)积极探索林权抵押贷款的风险管理机制和贷款制度，选择有条件的林地承包经营农户或经营实体进行林业经营项目林权抵押贷款试点。在现有林业贴息贷款政策的基础上，探索增加地方财政贴息的新办法。

  2、支持林改的森林经营管理政策和措施

  (1)调整森林抚育采伐管理制度，调整“十一五”森林采伐限额指标，对符合森林抚育采伐条件的林分，依法准予抚育和更新性质的采伐。

  (2)编制森林经营方案，以经营实体为单位，把经营管理目标和措施落实到山头地块，促进科学管理和经营。

  (3)允许在不破坏公益林生态功能的前提下开展林地种养业、森林游憩等多种经营，探索经营方式方法，引进效益突出的经营项目。

  (4)建立健全森林资源保护体系。对已建立起来的行之有效的保护体系，继续巩固和完善。引导农民成立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫鼠害联防组织，建立政府主导，群防群治的工作机制。推行综合林业行政执法，加强对森林资源的监管，严肃查处林业产权制度改革中出现的乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。坚持采伐限额管理制度，坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度。

  (5)进行林业产权交易平台建设的探索，加强流转管理，规范流转行为，保障公平交易，防止农民失山失地。建立中介性质的森林资源资产评估机构和森林经营管理咨询服务机构，为森林资源合理流转和森林资源的有效经营提供服务。率先在西宁市建立林权交易平台。

  (6)积极引导农村林业专业合作社组织的建设，培育示范意义强的林业经营实体，促进农村林业的规模化、标准化、集约化经营。凡是明晰产权后不便家庭承包经营的林地达到一定比例的，都应组建林业专业合作社或其它形式的经营实体。

  通过上述改革，从根本上把农村林业建设中自上而下的被动性管理方式改变为自下而上的主动型管理方式，使林地生产力得到解放，促进农村林业的发展。

  五、集体林权制度改革试点工作的步骤

  (一)成立林改试点工作领导机构。成立由省政府领导任组长，林业、发展改革、财政、金融、保险、国土、工商、税务、水利、农牧等部门为成员单位的省集体林权制度改革试点工作领导小组。领导小组办公室设在省林业局，工作人员从各有关部门抽调。各级试点地区也要成立相应的组织领导机构，并抽调干部组成工作组进村入户，指导和督促林改试点，全力推动全省林改试点工作。

  (二)调查摸底。试点县在辖区调查摸底，掌握全县及各集体经济组织林地资源状况、林权现状、发展方向、群众意愿及存在问题等相关情况。同时，组织林业规划调查力量，会同村委会对林改试点村的林地资源进行调查，绘制林地类型分布图，做好开展集体林权制度改革试点的基础工作。

  (三)制定试点方案。试点县要在充分调研的基础上，按照省试点方案确定的原则、内容和要求制定县级试点方案，报本级人民政府批准，并报上级林业主管部门备案。试点乡镇要按照县试点方案的要求，制定本级试点方案，报县人民政府批准实施，同时报上级林业主管部门备案。林改试点村也要制定本村的实施方案，由村民代表进行讨论，经全体村民大会或村民代表大会2/3以上村民或村民代表表决同意后，报乡镇政府批准实施，同时报县林业局备案。

  (四)组织培训。采取逐级培训的方式。省林改办负责试点县所在地区及县林改办人员的培训。州地(市)林改办要指导试点县举办培训班，对乡镇主要负责人员、村社干部、基层林改办人员和其它参与改革的人员进行全员培训，使参与改革的每个人都充分认识开展集体林权制度改革的重大意义，明确指导思想和基本原则，统一方法步骤，统一标准要求，为保质保量完成改革试点工作奠定扎实的基础。

  (五)加强宣传。通过电视、广播、宣传栏、标语和宣讲等形式在试点乡镇和村社大张旗鼓地宣传中发(2008)10号文件精神，使林改意义、原则、要求等家喻户晓，使每个村民都积极参与到林改试点工作中来。

  (六)实施主体改革。按照各级林改方案和林改试点村确定的实施方案，开展主体改革，全面落实各项林改内容。各级林改机构积极支持、协调、指导试点村林改工作的实施。但不得干涉村级林改工作，把林改权真正交给群众。

  (七)配套改革。主体改革后，配套改革能否及时跟进，相关扶持政策措施能否有效落实，关系到试点工作的成败。各部门必须各负其责，积极探索，大胆实践，使配套改革的各项政策措施得到落实。

  (八)验收总结。采取县级自查，省、州(地、市)联合验收的方式，按照《青海省集体林权制度改革试点工作质量检查验收办法(试行)》(青林资(2008)408号)的规定对林改试点工作进行验收，做出总结，并对林改试点成果进行分析评估，确定我省林改的模式、政策、方式方法等，形成全面推进集体林权制度改革的意见，上报省政府。

  六、集体林权制度改革试点工作阶段划分和时间安排

  集体林权制度改革试点工作分四个阶段进行：

  (一)准备阶段(2009年2月)

  成立省集体林权制度改革试点工作领导小组及其办事机构，抽调工作人员，完成工作部署。

  (二)实施阶段(2009年3月—2010年10月)

  2009年3月，公布举报电话，公布保留的涉林税费项目、标准和收取办法，公布森林采伐管理程序以及其他有关制度。

  2009年4—5月，开展林改政策宣传工作。

  2009年6—8月，完成明晰林地、林木权属，签订承包合同，核发林权证工作。进行放活经营权、落实处置权、保障收益权的改革实践。

  2009年3月—2010年10月，进行配套改革各项政策的研究、制定和试点试验，全面落实各项配套改革的政策措施。

  (三)验收总结阶段(2010年11月—12月)

  11月，试点县完成自查验收工作，逐级提交试点成果报告。

  12月，完成省、州地(市)联合验收评估工作，向省集体林权制度改革试点工作领导小组提交试点成果报告。

  (四)评估阶段(2010年12月)

  由省集体林权制度改革试点工作领导小组组织省、地、县三级林改领导小组对试点县集体林权制度改革试点成效进行现场调查评估，向省政府提交评估报告。

  七、集体林权制度改革试点工作要求

  (一)加强领导，落实责任。各级人民政府要将林改试点工作列入当前工作重点，精心组织，周密安排，形成“省统一部署，地区加强指导，县直接领导，乡镇负责组织，村组具体操作”的工作机制。要从实际出发，大胆探索，勇于创新，确保试点工作取得成效。要高度重视试点中的社会稳定工作，把保护森林资源，维护社会稳定贯穿于改革的全过程。各级领导和有关部门要深入第一线开展调查研究，及时解决存在的问题，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。

  (二)保障林改试点经费。在省财政筹措林改试点工作经费的基础上积极争取中央财政补助，切实保障试点工作顺利开展。

  (三)确保试点工作质量。林改工作必须在深入调查研究，广泛听取基层和群众意见的基础上进行，要制定切实可行的改革试点方案，明确改革程序，统一技术标准，严格规范操作。实行严格的质量责任追究制度，坚决防止敷衍了事、走过场。

  (四)加强档案管理。做好林改过程中各阶段、各环节各类资料的收集整理工作，严格按照《档案法》和《青海省林业局青海省档案局关于集体林权制度改革档案管理办法(试行)》(青林资(2008)410号)的规定，做好林改档案管理工作。

  (五)坚持民主决策。林改工作要根据本地区森林资源状况及经济收入水平等实际，通过民主决策，自主选择林改方式，自主确定集体林经营管理形式，不搞“一刀切”。对于农民群众创新的改革模式和经营形式，凡符合法律法规，有利于农民增收，有利于资源增长，有利于生态保护的都要坚决支持，充分体现村民的民主权利。

  (六)加强信息沟通。各试点地区和有关部门要加强信息沟通，建立定期汇报制度和信息交流制度，出现重大问题要及时报告，及时研究解决。

  (七)搞好督促检查和验收评估。按照《青海省集体林权制度改革试点工作质量检查验收办法(试行)》(青林资(2008)408号)的规定，做好各阶段、各环节的督查检查，严格各个阶段的验收和评估工作，实事求是地分析评价改革试点工作，确保改革顺利进行并取得预期成果。