国家林业局关于改革和完善集体林木采伐管理的意见（征求意见稿） 

　　为贯彻落实《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）精神，巩固集体林权制度改革成果，调动广大森林经营者发展林业的积极性，促进森林可持续经营，加快现代林业建设，现就改革和完善集体林木采伐管理提出如下意见。
　　一、充分认识改革和完善集体林木采伐管理的重要意义
1.改革和完善集体林木采伐管理是党中央、国务院对林业提出的重要任务。《中共中央　国务院关于加快林业发展的决定》和《中共中央　国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下分别简称《决定》、《意见》）中指出，要改革集体林木采伐管理机制，对公益林和商品林采取不同的森林资源管理办法，这是党中央、国务院对森林资源管理工作提出的明确要求。进一步完善集体林木采伐管理，已成为林业建设的一项重要任务。
　　2.改革和完善集体林木采伐管理是深化集体林权制度改革的迫切要求。科学的森林采伐管理是“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的关键。集体林权制度改革使林业的生产关系发生了重大变化，广大林农成为森林的经营主体，只有与时俱进地改进和完善集体林木采伐管理，才能进一步调动广大林农发展林业的积极性，增加森林资源总量、提高森林资源质量，实现农村林业生产力的大解放、大发展。
　　3.改革和完善集体林木采伐管理是促进森林可持续经营、发展现代林业的战略举措。采伐管理是科学经营森林、协调森林“三大效益”的重要手段。改革和完善集体林木采伐管理，逐步实现由限额指标管理转向森林可持续经营、多功能发挥和多目标管理，充分发挥其在林业分类经营中的科学引导作用，在林业生产力发展中的激励作用，在林业改革中的基础作用，协调森林资源保护与发展、经营与利用的关系，促进林业“三大体系”建设，保障现代林业健康发展。
　　4.改革和完善集体林木采伐管理是满足经济社会发展对森林产品需求的必然选择。采伐管理是促进资源培育与产业发展良性互动的基础措施。在社会主义市场经济体制下，经济社会发展对森林产品提出了多种需求，解决森林产品短缺问题，必须改革和完善集体林木的采伐管理，加强森林经营，合理采伐、科学利用，使森林的多功能和多效益得到充分发挥，增加森林产品的有效供给，最大限度地满足经济社会发展的需求。
　　二、改革和完善集体林木采伐管理的指导思想、基本原则和总体目标
　　5.指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用的方针，创新森林采伐管理机制和经营模式，增加森林资源总量，提高森林质量，优化森林结构，建设和培育稳定的森林生态系统，解放和发展林业生产力，实现森林可持续经营，为发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展奠定坚实基础。
　　6.基本原则。
　　—— 坚持“分类管理、分区施策”，对不同区域、不同类型、不同经营者，实行不同管理模式；
　　—— 坚持“先行试点、循序渐进”，确保森林采伐管理的相关改革有序推进；
　　—— 坚持“简化程序、提高效率”，服务森林经营者的生产活动；
　　—— 坚持“依法行政、规范管理”，保障森林经营者的合法权益；
　　—— 坚持“统筹兼顾、协同推进”，系统开展集体林木采伐管理的综合改革。
　　7.总体目标。用5年左右的时间，基本完成集体林木采伐由指标管理向以森林经营方案为基础可持续经营管理的过渡；在此基础上，通过分类指导、简化程序、完善政策、健全服务，逐步转向集体林木采伐的备案管理。
　　8.主要任务。改革采伐限额管理，探索建立以森林经营方案为基础的采伐限额管理新体制；改革采伐管理方式，探索建立森林采伐分类管理新机制；改革采伐管理服务方式，探索建立高效便捷管理新模式；加强森林分类经营管理，探索建立森林可持续经营管理新体系。
　　三、稳步推进森林采伐管理改革试点
　　9.切实抓好改革试点工作。为完善森林采伐管理机制、促进森林可持续经营探路子、出经验、作示范，国家林业局在全国范围内启动了168个森林采伐管理改革和100个森林可持续经营管理试点。各地试点工作必须自始至终贯穿森林可持续经营这条主线，抓住建立便捷高效的森林采伐审批机制和县级森林经营规划、森林经营方案编制这两个重点，细化试点方案，宣传试点政策，落实保障措施，积极稳妥地推进试点工作。
　　10.发挥试点的创新和带动作用。各地要结合经济社会和林业发展实际，在推进试点工作过程中，突出分类指导，突出地方特色，突出机制创新，在采伐指标分配、简化审批手续、优化限额结构、森林经营规划和森林经营方案编制以及可持续经营管理模式推广等方面出经验、出成果、出典型，充分发挥试点在构建森林采伐管理新机制和促进森林可持续经营方面的示范和带动作用。
　　11.及时总结试点工作经验。林业主管部门要对改革试点效果进行系统地分析、评估，及时总结试点经验，对经过实践检验，广大森林经营者满意的试点成果，吸收到相关的政策、法规和规程中，制定相应的管理办法和配套措施，进一步完善森林采伐管理机制。
　　四、优化集体林木采伐管理方式
　　12.实行森林采伐分类管理。非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐，为了保障其木材流通顺畅，尚需依法申请林木采伐许可证，林业主管部门应及时核发。林业用地上的林木继续实行采伐限额管理，但是，商品林采伐类型由主伐、抚育伐、更新采伐、低产（效）林改造和其他采伐，简化为主伐、抚育伐和其他采伐，采伐指标可向以后各年度结转使用；公益林允许抚育和更新性质的采伐。
　　13.完善森林采伐限额管理方法。森林采伐限额管理以编制并实施森林经营方案为基础，依据森林经营方案核定年森林采伐限额；木材生产计划实行备案制。集体和个人所有的森林采伐由蓄积量和出材量双项控制改为由蓄积量单项控制。
　　14.简化森林采伐管理环节。凡是林木权属清晰的，森林经营者可以直接向林业站或县级林业主管部门提出林木采伐申请，受理部门要简化中间环节，实行林权审核、伐区设计和审批发证等“一站式”服务，并在法定时限内办结。林业主管部门由“伐前拨交、伐中检查、伐后验收”的全过程管理，改为森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理，林业主管部门指导监督。
　　15.推行森林采伐公示制度。各级林业主管部门要公布采伐限额（含临时增加和结转）以及森林采伐管理政策；凡符合采伐条件的森林资源和经县级林业主管部门审核后的乡村采伐计划，必须在县级林业主管部门网站和乡村告示栏公开。森林经营单位或个人对采伐计划和采伐审批有疑问的，可提出书面质疑，林业主管部门应及时公开反馈。上级林业主管部门和有关监督机构，应加强对辖区内采伐指标分配、采伐审批的指导和监督，并定期公布检查监督结果。
　　五、加快森林可持续经营管理体系建设
　　16.编制全国森林可持续经营实施纲要。要构建以全国林业发展区划及森林资源经营管理分区施策导则为基础的宏观指导体系，指导森林经营方向及生产力布局。组织力量编制《全国森林可持续经营实施纲要》，系统总结我国森林可持续经营的成就与经验，提出新时期森林可持续经营的指导思想、基本原则和总体目标，明确主要任务和重点领域，强化保障措施，宏观指导我国森林可持续经营工作，为全面提高我国森林经营管理水平奠定基础。
　　17.编制区域森林可持续经营规划。要构建以区域经营规划为基础的区域决策体系，进一步细化森林功能分区，制定最佳森林培育模式，形成森林可持续经营的区域基本构架。在森林资源二类调查的基础上，地方各级林业主管部门要以森林分类经营为主导，根据经济社会发展和生态建设的总体要求，编制区域森林经营规划。通过森林经营规划，确定森林经营方向、经营模式、采伐利用方式及相应的政策措施，形成森林可持续经营的区域空间框架，协调森林功能配置与经济社会发展和生态建设的总体要求。
　　18.推进森林经营方案的编制和实施。要构建以森林经营方案为基础的经营管理体系，使森林经营活动与森林可持续经营规划相衔接。在县级森林经营规划框架内，林业主管部门要引导森林经营者编制森林经营方案，特别要研究制定简易森林经营方案的技术规范，帮助林农编制简易森林经营方案。通过实施森林经营方案，将森林资源培育、开发和利用等森林经营措施落实到山头地块，逐步实现经营者科学经营森林资源。
林农编制的简易森林经营方案，由县级林业主管部门认定；林农联合体及其他森林经营者编制的森林经营方案，由县级以上林业主管部门审定。跨行政区域单位编制的森林经营方案，由双方共同的上一级林业主管部门审定。
　　19.积极推广森林可持续经营模式。要构建以多种森林经营方法、模式为基础的技术支撑体系，指导各类经营者科学经营森林资源。各级林业主管部门要加强森林可持续经营试验示范点建设，通过对典型森林经营模式的经验总结，结合速生丰产用材林、珍贵用材树种、大径级材基地建设以及公益林保护和经营，形成不同类型森林经营技术标准和多种森林可持续经营模式。
　　六、做好集体林木采伐管理的基础工作和相关改革
　　20.扎实推进森林资源调查监测工作。各地要有计划、有步骤地开展森林资源二类调查工作，明确管理机构，充实专业人员，加强森林资源档案管理，及时更新森林资源信息，逐步建立和完善以二类调查为基础、动态管理的森林资源管理信息系统，做到监测区域全覆盖，监测成果数字化；要积极开展基础数表的修订工作，完善林业数表体系，规范林业数表管理，为森林采伐管理和森林可持续经营提供翔实、可靠的依据。
　　21.完善森林采伐管理相关规程规范。各级林业主管部门要抓紧对现有的森林采伐管理相关规程规范进行系统清理，凡是法律依据不明确、制定主体不当及超越职权范围，或者与法律法规相抵触的规范性文件，要及时废止；凡是与现代林业建设、集体林权制度改革以及森林科学经营不相适应的规程规定，要结合实际，尽快修改完善，为广大森林经营者创造良好的政策环境。
　　22.强化木材运输检查监督。木材运输检查监督是森林资源管理的重要组成部分，是推进森林采伐管理改革的基础保障。各地要进一步理顺木材运输检查管理体制，切实解决木材检查人员编制和经费；合理调整木材检查站布局，加强基础设施和执法装备建设；逐步建立起以固定检查为主、流动检查为辅的木材运输检查监督新机制；执行持证上岗和统一装识制度，规范执法行为。实行全国统一的木材运输证，公布各地木材凭证运输名录，规范木材流通秩序。
　　七、改革和完善集体林木采伐管理的保障措施
　　23.加强对集体林木采伐管理改革的组织领导。森林采伐管理改革涉及面广、政策性强，直接关系到广大森林经营者的切身利益和集体林权制度改革成果的巩固。按照《决定》和《意见》的要求，地方各级党委政府要将森林采伐管理改革作为当前林业改革和发展的重要内容，实行主要领导负责制，层层落实领导责任，做到认识到位、领导到位、措施到位、资金到位。各级林业主管部门要组成专门工作机构，明确职责、落实责任，及时对改革中出现的新问题进行研究，对改革成果进行总结梳理，研究制定相应的采伐管理办法和配套措施，做好试点工作与面上改革政策的衔接，切实保障森林采伐管理改革积极稳妥、健康有序地推进。
　　24.加大资金扶持力度。各地要积极筹措资金做好森林资源二类调查，编制好区域森林经营规划和各类森林经营方案，加快各类数表修编和采伐管理电子政务平台建设。要积极争取中央财政列支专项经费对森林资源二类调查、区域森林经营规划、森林经营方案编制进行补助，并逐步提高对基层木材检查站基本建设的补助费用。
　　25.打造廉洁高效的森林资源管理队伍。森林资源管理队伍肩负依法对森林资源的培育、利用和保护实施管理与监督的重大责任。要以加强思想政治建设和执政能力建设为核心，进一步加强队伍的思想、组织、作风、制度和业务建设，强化理论武装和实践锻炼，加大培训力度，强化依法行政和执政为民意识，全面提高队伍的整体素质、监管能力和执法水平。逐步建立起制度完备、作风优良、廉洁高效、运转协调的森林资源管理体系。
　　26.严厉打击破坏森林资源的违法犯罪行为。各地要强化对重要领域和关键环节的监管，切实保护好广大森林经营者的合法权益。对借改革之机出现的乱砍滥伐、无证运输、非法经营加工等严重破坏森林资源的违法犯罪行为进行严厉打击。对群众反映强烈、影响恶劣的案件，实行逐级挂牌督办，一查到底，依法追究有关人员的责任。