山东省人民政府关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知
鲁政发〔2009〕90号

各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
　　现将《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)》印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。

山东省人民政府
二○○九年七月二十四日

医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)

　　根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009—2011年)的通知》(国发〔2009〕12号)要求和《中共山东省委山东省人民政府关于贯彻落实中发〔2009〕6号文件精神大力推进我省深化医药卫生体制改革的实施意见》(鲁发〔2009〕16号)，2009—2011年着力抓好基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务均等化和公立医院改革试点五项重点改革。
　　推进五项重点改革是贯彻落实科学发展观的本质要求，是全面深化医药卫生体制改革的重要基础，是解决目前群众“看病难、看病贵”问题的有效途径。抓好五项重点改革，要坚持医疗卫生事业的公益性质，提高基本医疗卫生服务的可及性，有效解决当前医药卫生领域的突出问题，使改革尽快取得明显成效。
　　一、加快基本医疗保障制度建设
　　(一)基本医疗保障覆盖城乡居民。到2011年底，城镇职工基本医疗保险(以下简称城镇职工医保)、城镇居民基本医疗保险(以下简称城镇居民医保)参保率均提高到90%以上，新型农村合作医疗(以下简称新农合)参合率稳定在95%以上。2009年，各地要多渠道筹集资金，将依法关闭破产国有企业退休人员全部纳入属地城镇职工医保，实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩，结合中央财政补助，省财政对其参保给予适当补助。2010年底前，将关闭破产集体企业等其他各类破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经市政府审核并报省政府批准后，可以参加城镇居民医保。积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。参加城镇职工医保有困难的灵活就业人员，可以自愿选择参加城镇居民医保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新农合。政府对符合就业促进法规定的就业困难人员参加城镇职工医保的参保费用给予补贴。加快城镇居民医保扩面步伐，2009年将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。
　　(二)基本医疗保障水平逐步提高。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，随着经济社会发展，逐步提高筹资水平。提高城镇居民医保和新农合筹资标准，2011年前，各级财政对城镇居民医保的补助标准提高到每人每年120元；2010年，各级财政对新农合的补助标准提高到每人每年100元，2011年提高到每人每年120元，个人缴费30元。有条件的地方可适当提高筹资标准。2011年基本实现城镇职工医保、城镇居民医保市级统筹，基本实现新农合以市为单位补偿方案的统一。逐步提高住院费用报销比例，扩大和提高门诊费用报销范围和比例。城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右，新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的6倍以上。
　　(三)城乡医疗救助制度不断完善。积极推进城乡医疗救助，在全省建立起资金来源稳定、管理运行规范、救助效果明显的医疗救助制度。在将城乡低保家庭和农村五保户纳入医疗救助范围的基础上，逐步将其他经济困难家庭人员纳入医疗救助范围，资助其参加城镇居民医保或新农合，并对其难以负担的基本医疗自付费用给予补助。逐步降低或取消医疗救助起付线，合理设置封顶线，不断提高救助水平。简化救助程序，规范操作流程，鼓励和推行定点医疗机构即时结算医疗救助费用办法，方便困难群众。
　　(四)基本医疗保障管理服务水平稳步提高。鼓励各市积极探索建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判机制和付费方式改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用。扩大城镇职工医保和城镇居民医保按人头付费、按病种付费、总额预付等医疗费用结算方式改革范围，到2011年全面推开。选择部分高值医用材料开展全省统一谈判试点。改进医疗保障服务，大力推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构与定点医疗机构直接结算。允许参加新农合的农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到县域外就医的转诊手续。建立异地就医结算机制，制定异地安置退休人员就地就医、就地结算办法。制定流动就业人员基本医疗保障关系跨地区、跨制度转移接续办法，做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助制度之间的衔接。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，逐步整合基本医疗保障经办管理资源。有条件的地方可以探索将城镇居民医保和新农合制度统一管理。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
　　坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则，管好用好各类医保基金，提高基金使用效益。合理控制基本医疗保障基金的年度结余和累计结余。城镇居民医保、新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%。建立基本医疗保险基金风险调剂金制度。基金收支情况定期向社会公布。
　　二、推行国家基本药物制度
　　(一)建立基本药物供应保障体系。充分发挥市场机制作用，规范基本药物的生产流通，完善医药产业政策和行业发展规划，促进药品生产、流通企业的整合，推动医药企业提高自主创新能力和医药产业结构优化升级。发挥原料药生产和中药材资源优势，积极开发和应用新技术，促进我省药品生产向系列化、规模化和品牌化发展。积极发展药品现代物流和统一配送，到2011年，建设8-10个大型药品现代物流企业和适量区域性药品配送中心。进一步完善便民惠民的农村药品供应网络，鼓励药品零售企业发展连锁经营，重点扶持发展零售门店达80个以上的药品零售连锁经营企业。完善基本药物国家储备制度，及时调整充实基本药物储备。
　　制定我省基本药物招标采购管理办法，政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，由省政府指定的机构公开招标采购，并由招标选择的配送企业统一配送。参与投标的生产企业和配送企业应具备相应的资格条件。招标采购药品和选择配送企业，要坚持统一市场、公平竞争。药品购销双方要根据招标采购结果签订合同并严格履约。省政府根据招标情况在国家指导价格规定的幅度内确定全省基本药物统一采购价格，其中包含配送费用。积极探索进一步降低基本药物价格的采购方式。
　　(二)建立基本药物配备使用制度。所有零售药店和医疗机构均应按规定配备和销售国家基本药物，不同层级医疗卫生机构都要严格按照卫生行政部门规定的比率使用基本药物。2009年，全省30%的城市社区卫生服务机构和县(市、区)政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，按购进价格，实行零差率销售，其他各类医疗机构也必须按规定使用基本药物。到2011年，所有政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，并按购进价格实行零差率销售。加强基本药物用药管理，严格执行基本药物临床应用指南和基本药物处方集，强化用药指导和监管。完善执业药师制度，零售药店必须按规定配备执业药师和药学技术人员为患者提供购药咨询和指导，允许患者凭处方到零售药店购买药物。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
　　(三)加强基本药物质量安全监管。强化政府对基本药物质量监管的责任，健全和完善农村药品监管网络。严格药品生产质量管理规范和经营质量管理规范实施的监督。加强对基本药物高风险品种生产的监管。逐步建立对基本药物生产经营重点企业、重点环节的实时监控。健全基本药物监督抽验工作机制，对纳入国家基本药物目录的品种实行全覆盖定期质量抽验。加强基本药物不良反应监测，完善基本药物的召回制度和质量责任可追溯制度，保证群众使用药物安全。
　　三、完善基层医疗卫生服务体系
　　(一)加强基层医疗卫生机构建设。3年内通过争取中央支持和各级政府投入，支持99所县级医院(含中医院)建设(包括中央补助78所)，使每个县有1所以上县级医院达到标准化水平。2009年，全面完成中央规划支持的463所乡镇卫生院建设任务。3年内再支持改扩建723所乡镇卫生院(包括中央补助279所)。2009年，完成省规划的468个城市社区卫生服务中心和1304个社区卫生服务站的建设改造任务。到2011年，基本完成省里规划支持的村卫生室建设任务。3年内90%的乡镇卫生院设置中医科和中药房，并配备必要的中医诊疗器具。公立医院包括国有企业所办医院资源过剩地区，要进行优化重组，充实和加强基层医疗卫生机构。鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医。
　　各地要对乡镇卫生院人员编制进行重新核定。2010年，省直接管理县(市)财政体制改革试点区域内的乡镇卫生院划归县级管理。
　　(二)充实和完善基层医疗卫生机构服务内容和方式。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物。3年内每年面向农村和城市社区筛选推广20项适宜卫生技术，为城乡居民提供安全有效的低成本服务。基层医疗卫生机构要转变服务方式，通过流动医疗服务车等多种形式，在乡村、社区开展巡回医疗；要根据患者需要，采取上门服务、主动服务和连续服务，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗。卫生行政部门负责制定分级诊疗标准。在此基础上，开展社区首诊试点，建立健全基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。
　　(三)改革基层医疗卫生机构补偿机制。政府举办的基层医疗卫生机构运行成本由政府补助和服务收费补偿，依据国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费，以及所承担基本公共卫生服务的业务经费，由政府通过定额定项和购买服务等方式予以补助。医务人员的工资水平，要同当地事业单位工作人员的平均工资水平相衔接。基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按照扣除政府补助后的成本制定。实行药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构的补偿渠道，不得接受药品折扣。探索对基层医疗卫生机构实行收支两条线等管理方式。
　　对社会力量举办的基层医疗卫生机构，其提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿；其提供的基本医疗服务，通过签订医疗保险定点合同等方式，由基本医疗保障基金等渠道补偿。
　　(四)强化基层医疗卫生人才队伍建设。从2009年起，实施以卫生人力支持和技术帮扶为主要内容的“卫生强基工程”。城市医院要结合实施“万名医师支援农村卫生工程”，通过临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，与基层医疗卫生机构建立长期稳定的对口支援和合作制度。每所城市大医院对口帮扶3所左右县级医院、2所以上社区卫生服务中心，县级医院对口帮扶辖区内3所以上乡镇卫生院。
　　加强基层卫生人才培养。从2009年起，连续3年每年招募1500名自愿到乡镇卫生院工作的临床医学本科毕业生，统一进行3年的全科医师规范化培训。3年内分别为乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构和村卫生室培训医疗卫生人员4500人次、6200人次和56000人次。市县医疗机构每年安排一定数量的基层医疗卫生机构人员进行为期3-6个月的临床技能进修。完善并落实相关政策，鼓励高校医学毕业生到基层医疗机构工作。落实城市医院和疾病预防控制机构医生申报中、高级专业技术职务资格前到农村医疗卫生机构服务一年以上的政策。
　　四、促进基本公共卫生服务逐步均等化
　　(一)加强城乡公共卫生服务体系建设。完善城乡公共卫生服务体系。健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，重点改善精神卫生、卫生监督、妇幼卫生、计划生育等专业公共卫生机构的设施条件，增强农村公共卫生服务能力。积极促进基层医疗卫生资源的优化整合。提高疾控机构实验室设备装备水平，3年内使省、市、县三级疾控中心实验室装备达到国家规定的标准，增强重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力。2009年，完成中央补助的59个县级计划生育服务站建设项目；启动实施《山东省精神卫生服务体系建设与发展规划》，改造建设省、市、县精神卫生机构26个。加强妇幼保健和卫生监督机构基础设施建设，提高服务能力。
　　完善省、市、县、乡(社区)四级卫生应急网络，3年内完成省、市两级突发公共卫生事件应急指挥与决策系统建设。加快省化学中毒医疗救治基地和核辐射医疗救治基地建设。建立和完善卫生应急物资储备机制，保障卫生应急工作需要。
　　(二)完善公共卫生服务经费保障机制。专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由政府预算全额安排，服务性收入全部上缴财政专户或纳入预算管理。逐步提高基本公共卫生服务经费标准，2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元，省级财政结合中央财政转移支付，加大对经济困难地区的支持力度。落实传染病和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。对乡村医生承担的基本公共卫生服务等任务，政府给予合理补助，补助标准由市级人民政府确定。
　　(三)实施基本公共卫生服务项目。2009年起，逐步在全省开展建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理和重性精神疾病管理等九项基本公共卫生服务项目。2009年，完成30%的人群建档工作，0-6岁儿童预防接种覆盖率达到85%以上，0-3岁儿童保健管理率达到80%，孕产妇和老年人保健管理率分别达到80%和50%以上，高血压、糖尿病患者管理率达到30%以上，重性精神疾病患者管理率达到60%以上。加强全民健康知识普及，充分利用各种媒体和其他社会资源，通过开辟专栏专题等多种形式，广泛开展健康知识宣传教育。
　　(四)落实并适时增加重大公共卫生服务项目。继续在全省实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划等重大公共卫生项目，提高现行国家免疫规划疫苗接种水平和质量，控制结核病、艾滋病和免疫规划针对传染病等重大传染病发病率。从2009年起开展以下项目：为15岁以下人群补种乙肝疫苗；农村妇女宫颈癌和乳腺癌筛查；农村妇女孕前和孕早期补服叶酸，预防出生缺陷；农村妇女住院分娩；贫困白内障患者复明；推进农村改水改厕，对集中式供水开展饮用水水质卫生监测。针对我省主要传染病、慢性病、地方病、职业病等重大疾病和严重威胁妇女、儿童等重点人群的健康问题，以及突发公共卫生事件预防和处置需要，适时增加重大公共卫生服务项目。
　　五、开展公立医院改革试点
　　(一)推进公立医院体制机制改革。公立医院要坚持维护公益性和社会效益原则，坚持以病人为中心。积极探索政事分开、管办分开的有效形式。界定公立医院所有者和管理者的责权，完善医院法人治理结构，推进人事制度改革，改进完善院长选拔任用办法，建立符合公立医院特点的岗位设置管理制度，探索完善符合医务人员成长规律和工作特点的专业技术职务评聘制度，实行岗位绩效工资制度。建立住院医师规范化培训制度，健全住院医师培养和流动机制。
　　(二)建立健全公立医院监管机制。建立以公益性为核心的公立医院绩效评估管理体系和医疗质量安全评价管理体系。探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理，加强成本核算与控制。建立健全公立医院财务决算审计和院长经济责任审计制度。卫生行政部门要认真履行行业监管职责，积极开展医疗机构巡查和考核评价，完善监管措施，改进监管方式，不断提高医疗卫生行业管理水平。全面推行医院信息公示制度，健全完善医患沟通评价制度，接受社会监督。医疗服务信息、价格和费用、贵重药品和特殊检查等必须让患者知情同意，不断提高住院病人随访率。
　　(三)改革公立医院补偿机制。对公立医院的补偿，由医疗服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道逐步改为医疗服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院的基本建设、大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对其承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等经费，对中医院(民族医院)、传染病医院、精神病医院、妇产医院、儿童医院和职业病防治院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院发展规模、建设标准和贷款行为。
　　推进医药分开。逐步取消公立医院的药品加成，不得接受药品折扣，由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准、增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入基本医疗保障报销范围。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检查治疗价格。定期开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务质量和效率。
　　公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务资源的10%。鼓励探索建立医疗服务定价由利益相关方参与协商的机制。
　　(四)加快形成多元办医格局。省卫生行政部门会同有关部门按照区域卫生规划，制定全省医疗机构设置规划，明确设置数量、布局、床位规模、大型医疗设备配置和主要功能。制定公立医院转为民营机构的政策措施，积极稳妥地推进部分公立医院转制，确保国有资产保值和职工合法权益。
　　支持和鼓励民营资本举办营利性或非营利性医院。民营医院在医保定点、科研立项、专业技术职务资格评审、继续教育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策。
　　(五)分步推进公立医院改革试点。2009年制定出台相关配套文件。省里选择3所以上公立医院进行改革试点。各市也要进行改革试点。要加强对试点医院的指导调研，及时对试点情况进行总结评价。2011年，总结公立医院改革试点经验，进一步完善相关政策措施，在全省逐步推开。
　　六、强化保障措施，确保改革顺利推进
　　(一)提高认识，加强领导。省政府深化医药卫生体制改革领导小组在省委、省政府的领导下，统筹组织和协调全省的改革工作。省政府有关部门要根据国家出台的配套文件，及时研究制定我省的贯彻落实意见。各级政府要切实加强领导，认真抓好组织落实，加快推进各项重点改革。
　　(二)突出重点，落实资金。各地要按照国家和省委、省政府的统一部署，抓住关键环节，突出工作重点，认真落实各项投入政策，调整支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，切实保障改革所需资金，加强资金使用管理，提高资金使用效益。
　　(三)先行试点，稳步推进。五项改革是近期深化医药卫生体制改革的重点，涉及面广，情况复杂，政策性强，重大改革措施要在省政府深化医药卫生体制改革领导小组的统筹协调和指导下，先行组织试点，及时总结经验，逐步推开。要切实做好潍坊市作为国家深化医药卫生体制改革综合试点城市的各项工作。2009年，省里选择2-3个县(市)开展综合改革试点，鼓励各地开展多种形式的试点。
　　(四)加强宣传，正确引导。坚持正确的舆论导向，加强宣传教育，引导社会各界和广大人民群众理解、支持和积极参与医药卫生体制改革。要制定分步骤、分阶段的宣传方案，采取多种形式，广泛宣传改革的目标任务和主要政策措施，正确引导社会预期，为深化改革营造良好的舆论氛围和社会环境。