24个市县2009年至2010年土地管理及土地资金审计结果

审计署结果公告2012年第7号

  为促进落实国家有关土地政策，保障经济社会可持续发展，审计署2011年对24个市（区）县（以下简称24个市县）2009年至2010年（以下简称两年度）土地管理及土地资金（包括土地出让收入和土地整治相关资金）的征收、管理、使用情况进行了审计，有的事项追溯到以前年度。现将审计结果公告如下：

  一、土地管理工作取得积极成效

  审计结果表明，24个市县地方政府高度重视土地征收、出让、管理和土地整治工作，认真贯彻落实中央宏观调控政策，推进和完善土地管理制度建设，加强土地资源及土地资金管理，取得了积极的成效。

  一是进一步完善土地管理制度，加强了耕地保护和节约集约用地工作。24个市县在土地征收和出让、土地整治、土地资金管理等方面制定和完善了相关的实施细则和操作办法，建立了耕地保护目标责任制，强化土地使用绩效评估和考核，加大了清理闲置用地等工作力度，促进了耕地保护和节约集约用地。

  二是进一步优化供地结构，保障了民生和社会发展用地需求。24个市县通过统筹调配用地计划，优先落实了重点建设项目用地指标。2010年，24个市县用于住宅、公共管理与公共服务、商业服务业的土地面积占供地总面积的比例分别达到32.46%、16.18%和6.86%，比2009年分别提高了0.6个百分点、6个百分点和0.5个百分点。

  三是加强土地资金管理，推动了城市建设和耕地保护工作。24个市县加大了土地资金的征收力度，两年度实际征收土地出让收入2699.64亿元、土地整治相关资金218.93亿元，有533.62亿元土地出让收入用于城市公共基础设施建设支出，有201.24亿元土地整治相关资金用于耕地保护，有力地推动了城市建设和耕地保护工作。

  二、审计发现的主要问题及初步整改情况

  审计发现，24个市县在土地出让、征用及相关资金管理使用中还存在一些不合规、不规范的问题，个别问题还比较严重。审计指出后，各地政府和相关部门高度重视，认真梳理审计指出的问题，积极制定整改方案，对短期不能整改到位的问题，也制定了下一步整改措施。具体情况是：

  一是14个市县有22.35万亩土地征用等不符合相关规定。其中：沈阳市、宜昌市、襄阳市、佳木斯市、齐齐哈尔市及桦川县和天津市东丽区7个市县规避新增建设用地指标的控制，征收集体土地20.41万亩；襄阳市、宜昌市、齐齐哈尔市、郑州市、佳木斯市、沈阳市、中牟县、芜湖县、阳东县和郫县10个市县用地单位未批先用土地1.66万亩；沈阳市、齐齐哈尔市、佳木斯市和辽阳县4个市县的51家企业“以租代征”占用集体土地2809.8亩，用于工业、房地产等非农项目建设。

  审计指出上述问题后，相关市县政府和部门采取完善征地审批手续、废止违规签订的征地协议等措施，已整改违规征收集体土地17.59万亩，其他问题正在进一步整改中。

  二是9个市县违规协议出让或违反招拍挂制度供地113宗、9210.49亩。其中：成都市、齐齐哈尔市和佳木斯市3个市2004年9月至2011年6月，以解决历史遗留问题等名义协议出让经营性用地55宗，合计882.45亩；成都市、郑州市、芜湖市、佳木斯市、阳江市、天津市东丽区、芜湖县和桦川县8个市县2008年至2011年，通过事先确定土地使用者和土地价格、设置排他性条件等方式招拍挂出让经营性用地58宗，合计8328.04亩。此外，芜湖市、中牟县和上海市青浦区3个市县两年度向禁止占用耕地的“主题公园”、低密度住宅项目供应耕地996.69亩。

  审计指出上述问题后，相关市县政府和部门正在研究完善制度、强化管理，切实规范土地供应行为。

  三是襄阳市、宜昌市、芜湖市和芜湖县4个市县2010年供应“三类住房”（保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品房）用地占住宅供地的比例未达到70%的政策要求；沈阳市、佳木斯市、芜湖市、日照市、北京市房山区、天津市东丽区和郫县7个市县两年度应参保的被征地农民为17.52万名，实际参保10.61万名，参保率为60.56%；襄阳市、宜昌市、中牟县3个市县截至2011年7月底未及时支付征地补偿款1.96亿元；郑州市未经被征地的村集体同意，将应支付的征地补偿款2.74亿元用于村民安置小区建设，将320万元用于弥补拆迁工作经费。

  审计指出上述问题后，相关市县政府和部门完善了被征地农民补偿安置等制度，其中北京市房山区出台了《房山区建设征地补偿安置指导意见（试行）》（京国土房发〔2011〕395号）；郑州市已收回违规使用的和支付拖欠的征地补偿款17851.89万元。

  四是佳木斯市、北京市房山区和阳东县3个市县涉及226个土地整治项目、1.83万亩耕地质量不达标或撂荒。其中：3个土地整治项目补充的979.05亩耕地大部分仍为荒草地或未平整的沟渠，难以达到耕作要求；223个土地整治项目补充的1.74万亩耕地，因种植条件差、种粮效益低而被农民弃耕，形成撂荒。

  审计指出上述问题后，相关市县政府和部门采取措施加强了土地整治相关工作。针对耕地撂荒问题，阳东县政府出台了《关于进一步规范开发补充耕地后期种植管理的通知》（东府办〔2011〕33号），并将开发验收后的耕地移交农林部门进行种植管理；有的市县已责成有关乡镇政府和村集体将撂荒地块全部列入2012年耕种计划。

  五是14个市县少征和减免土地资金40.79亿元，其中：成都市、齐齐哈尔市和佳木斯市3个市未按照调整容积率补缴标准补征土地出让收入，少征1.8亿元；郑州市、成都市、齐齐哈尔市、佳木斯市、宜昌市、烟台市、日照市、海阳市、上海市青浦区、芜湖县、辽阳县和桦川县12个市县违规减免或以先征后返等方式变相减免土地出让收入35.65亿元；郑州市、烟台市、日照市、佳木斯市、海阳市、郫县和桦川县7个市县少征土地整治相关资金3.34亿元，占上述地区两年度土地整治相关资金应征总额的11.3%。此外，还有沈阳市、郑州市、成都市、芜湖市、宜昌市、齐齐哈尔市、佳木斯市、桦川县、芜湖县、郫县和中牟县11个市县未按时征收土地出让收入137.47亿元。

  审计指出上述问题后，相关市县政府和部门已收回减免、少征、未按时征收的土地资金11.54亿元，其余违规资金正在积极追缴中。

  六是成都市、烟台市、郑州市、佳木斯市、襄阳市、宜昌市、桦川县、芜湖县、中牟县、阳东县和郫县11个市县共计97.19亿元土地出让收入未纳入基金预算管理，占上述地区两年度土地出让收入实征额995.54亿元的9.76%，其中：用地单位直接向土地一级开发企业支付开发费用18.83亿元，未按规定及时上缴国库78.36亿元。

  审计指出上述问题后，相关市县政府和部门已将管理不规范的土地出让收入41.3亿元缴入国库，提出今后将严格实行“收支两条线”，将土地出让收入全部纳入财政基金预算管理。

  七是郑州市、成都市、沈阳市、齐齐哈尔市、佳木斯市、海阳市、上海市青浦区、天津市西青区、桦川县、阳东县、芜湖县和郫县12个市县违规使用土地资金15.42亿元，占上述地区两年度土地资金支出总额1736.18亿元的0.88%，其中：有7.31亿元被用于青少年宫、艺术剧院、港口扩建、实验大楼等公共工程建设，有1.78亿元被用于弥补国土、规划等部门行政经费不足，有1.09亿元被用于补助企业经营及其厂区建设等，有2.07亿元被用于出借等，有3.17亿元被用于湖泊生态建设湿地修复等超范围支出。

  审计指出上述问题后，相关市县政府和部门已收回违规使用的土地资金2亿元，其余违规资金正在积极整改中。

  在认真整改上述问题的过程中，各地纪检监察部门依据相关规定对10名违法违规问题责任人员进行了处理。此外，审计查出的3件违法违规案件线索移送相关部门后，正在依法查处。

  上述问题中尚在整改的事项，审计署将跟踪检查，最终结果将适时公告。

  土地管理及土地资金审计市（区）县名单和土地整治相关资金种类

  一、重点审计的24个市（区）县名单

  北京市：房山区

  天津市：西青区、东丽区

  辽宁省：沈阳市、沈阳市苏家屯区、辽阳县

  黑龙江省：佳木斯市、齐齐哈尔市、桦川县

  上海市：青浦区

  安徽省：芜湖市、芜湖县

  山东省：日照市、烟台市、日照市东港区、海阳市

  河南省：郑州市、中牟县

  湖北省：襄阳市、宜昌市

  广东省：阳江市、阳东县

  四川省：成都市、郫县

  二、土地整治相关资金种类

  新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费