在国有企业改革中，最受人们关注的是国有独资公司问题。笔者认为，国有独资公司问题是一个比较复杂的问题，这次公司法的修改对此规定不完善，有一定的局限性。

　　　　　　　　　　　国有独资公司的适用范围

　　国有独资公司肇始于一人公司，它是随着一人公司的发展而出现的，也是市场经济发展到一定阶段的产物。从本质上说，国有独资公司属于一人公司，我国在法律条文中将国有独资公司同一人公司的规定区别开来，笔者看来这无疑是为了区别对待。

　　按照新的公司法对于国有独资公司定义是国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。而对一人有限责任公司的定义是，一人公司是指只有一个自然人股东或者一个法人股东的有限责任公司。从定义上来看，国有独资公司是符合新的公司法关于一人公司的规定的，理应适用一人公司的规定。

　　考察我国国有企业改革的历程，国有独资公司是国有企业进行简单改革的结果，它在实际改革中被无限的滥用、扩大了。国有独资公司的适用范围一般有两种：一种是严格意义上的适用范围，即“特殊行业”和“特殊产品”，一种是扩大意义上的适用范围，即“特殊行业”和“特殊产品”以外的国有企业改建或者新建的国有独资公司。这些公司或者企业主要是自然垄断性行业的企业，非竞争性的公益性企业以及国家规定的某些特殊行业或者生产特殊产品的企业。这些特殊产品的生产及特殊的行业的经营一般关系着整个国家的经济利益、政治利益甚至国防利益。因此，生产特殊产品或者属于特殊行业的公司，只能采取国有独资公司形式。 

　　除此之外，国有公司尤其是国有大中型企业的改革应主要采取有限责任公司和股东有限公司的形式，而不能赶时髦，将一些传统的大型国有企业翻版为“国有独资公司”。目前，由中央国资委直接监管的近190家企业中，实现投资主体多元化的只有11家。国有独资公司和国有独资企业占到九成以上。而地方大型国有企业在进行改革的时候也尽可能地把企业改革成国有独资公司。这似乎给人这样一种感觉：国有独资公司是国有企业改革尤其是国有大中型企业改革的必由之路。

　　实际上，绝大多数企业存在于竞争性市场，市场机制起着决定性作用。只有把国有企业改造为有限责任公司和股份有限公司才能更好的适应市场，实现国有资产保值增值的目标。但如果相当多的国有企业改造成为国有独资公司，那么政府必定要花费相当多的成本来管理它们，不仅降低政府效率，而且这些企业就可能不思进取，企业经济效益低下，经营管理落后，最终国有资产贬值。

　　因此，在公司法中我们必须界定国有企业和国有独资公司的关系。确定适当的国有独资公司范围，除了少数特定行业或者生产特殊产品的国有企业改造为国有独资公司外，把大多数的国有企业推向市场，以市场为导向，以资本为纽带进行规范的公司化改革，改组为有限责任公司和股份有限公司，使它们真正成为市场的主体。

    　　　　         国有独资公司法人治理结构

　　公司法规定了国有独资公司的经营管理权限在国有资产监督管理机构和董事会之间进行分配，形成了国有独资公司的“股东权分享制”的基本结构。除了制定或批准公司章程，委任或更换董事会成员，在股东会中指定董事长、副董事长，决定公司合并、分立、解散、增减资本，发行公司债券，依法对国有独资公司的资产进行监督管理之外，股东会的其余权力都授予董事会行使，给予董事会相当的权力是由于国有独资公司的独特的股权决定的。

　　在国有独资公司的控制和管理上，不可避免的面临着两难的境地。如果国有资产监督管理机构完全行使董事会职权，就可能变成了国有独资公司的“婆婆”，国有独资公司就不可能真正的拥有独立的人格，国有企业公司制改革就可能徒有形式而发挥不了应有的作用。国有独资公司董事会成员除了职工选举产生的董事外其他都是由国有资产管理机构任用或者罢免，其考核办法也是沿用以前对国有企业的主要管理人员的考核办法，使得国有独资公司的这些董事人员将相当的精力放在了同上级管理机构搞好关系上面。

　　但是把国有独资公司的主要经营管理权限授予董事会，将导致“内部人控制”的问题。公司法规定，国有独资公司的经理由董事会聘任或者解聘，同时经国有资产管理机构同意，董事会成员可以担任国有独资公司的经理。这样一来，董事会在公司的经营管理方面拥有了绝对的权力。国有独资公司的董事人员特别是董事长并非是国有独资公司的股东，他们对公司的关系程度和责任感远不如股东董事，他们在拥有这样大的权力后，可能凭借着权力地位，控制着国有独资公司的经营管理大权，掌握着详尽的国有独资公司的信息，同由他任命的经理人员“共谋”，形成内部权益团体，为了达到个人目的不惜假公济私，甚至可能侵吞国有资产致使国有资产大量的流失。公司法也规定了国有独资公司监事会的组成、选任、职权等等，但是同有限公司的监事会相比，其职权和运作模式有很大的差别。公司法规定的国有独资公司监事会更多是流于形式，不仅职权比一般的有限公司的监事会的职权要少的多，而且监督措施单一，缺乏可操作型。

　　笔者认为，解决上述问题的办法是加强总经理制和监事会制的建设，赋予总经理和监事会一定的权力，提高他们的地位，使他们在一定的程度上分享国有股东代表的权力，制约董事会。总经理一职由国有资产监督管理部门直接任命，主持国有独资公司的日常工作。国有独资公司可以不拘泥于总经理人选的出身，打破“门第观念”，不论其属于国有企业还是非国有企业，只要其具有经营管理才能，有丰富的市场经验，具有较强的责任感和良好的道德素质，均可以高薪聘用，并赋予其充分的信任，赋予其相当的权力，自由的凭借自身才能经营管理国有独资公司。同时对其进行监控，以书面合同的形式严格确定其职责，建立责任追究制度，防范其“道德危机”。另外，要实行任职责任保险制，经理人员参与公司的经营管理工作之前，必须参加责任保险，以强化其责任意识，保护投资者的利益。

　　同时，将董事会确定为公司的决策机构，负责同国有资产监督管理机构一道制定公司的发展计划，董事会成员地位平等，权力相当，均有表决权、发表意见权、质疑权等。董事会实行少数服从多数的原则，董事长只是国有资产监督管理机构法定代表人，负责招集董事会成员、主持董事会会议、向国有资产监督管理机构汇报工作并传达其意思，协调董事会、经理层和监事会之间的关系等，除此之外没有其他的权力。对于董事会形成的决议，董事长必须署名并向国有独资监督管理机构汇报。这样一来就避免了董事会成员和经理人员形成内部利益集团，出现“内部人控制”局面。绝对不允许国有独资公司的董事长兼任总经理，否则董事长既有一定的决策权又有一定的经营管理权，容易造成权力的滥用。

　　此外，还应当成立监事会，作为国有独资公司的内部常设机构，其成员由国有资产监督管理机构聘请具有法律、经济、会计或审计专业知识和经验的人员担任。其组成人员和职能权限，公司法已经做出了规定，现在关键是保障监事会的独立地位和职权的正常行使。监事会的成员由国有资产监督管理机构任命，其中有一定比例的监事由职工民主选举产生，比例在三分之一以上不超过二分之一，但是也必须经过国有资产监督管理机构最终任命。这样就形成了董事会、监事会和经理层相互独立、相互监督的格局。国有资产监督管理机构位立于三者之上，行使出资人的权力，既避免了对国有独资公司的直接干预，又保障了国有公司的又效运行。这是解决目前国有独资公司法人治理结构问题的有效方法，同时也是独特的方法，根本不同于传统的公司治理机制。（编辑：梁菁菁）

来源：北京法院网