不起诉，是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或者没有必要起诉的，依法作出不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判、追究刑事责任的一种处理决定。不起诉是人民检察院对案件审查后依法作出的处理结果之一，其性质是人民检察院对其认定的不应追究、不需要追究或者无法追究刑事责任的犯罪嫌疑人所作的一种诉讼处分一它的法律效力在于不将案件交付人民法院审判，从而在审查起诉阶段终止刑事诉讼。对于犯罪嫌疑人而言，不起诉决定意味着其行为在法律上是无罪的。
我国1979年《刑事诉讼法》第101条规定，依照《刑法》规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。这就是长期以来争论不休的免予起诉制度。免予起诉制度在法律上起始于1956年4月25日全国人民代表大会常务委员会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》。由于免予起诉制度的实质是未经人民法院审判而南人民检察院对被告人进行实体定罪但又不予追诉的一种处分，免予起诉决定具有与人民法院的定罪免刑判决相同的法律效力。因而，学者们认为免予起诉制度不符合现代法治原
则，破坏了人民法院统一独立行使定罪权和公检法三机关分工制约的宪法原则，在实践中也存在着许多弊端，应当予以废除。我国1996年《刑事诉讼法》采纳了这一意见，废除了免予起诉这一提法，扩大了不起诉的适用范围，将原来适用于免予起诉的一些情形归入不起诉的范围内，同时在基本原则部分增加规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”这样，既吸收了免予起诉的合理因素，又维护了人民法院行使审判权的统一性，同时也符合现代法治原则。我国2012年《刑事诉讼法》修改时保留了这一做法。
不起诉，是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或者没有必要起诉的，依法作出不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判、追究刑事责任的一种处理决定。不起诉是人民检察院对案件审查后依法作出的处理结果之一，其性质是人民检察院对其认定的不应追究、不需要追究或者无法追究刑事责任的犯罪嫌疑人所作的一种诉讼处分一它的法律效力在于不将案件交付人民法院审判，从而在审查起诉阶段终止刑事诉讼。对于犯罪嫌疑人而言，不起诉决定意味着其行为在法律上是无罪的。
我国1979年《刑事诉讼法》第101条规定，依照《刑法》规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。这就是长期以来争论不休的免予起诉制度。免予起诉制度在法律上起始于1956年4月25日全国人民代表大会常务委员会通过的《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》。由于免予起诉制度的实质是未经人民法院审判而南人民检察院对被告人进行实体定罪但又不予追诉的一种处分，免予起诉决定具有与人民法院的定罪免刑判决相同的法律效力。因而，学者们认为免予起诉制度不符合现代法治原
则，破坏了人民法院统一独立行使定罪权和公检法三机关分工制约的宪法原则，在实践中也存在着许多弊端，应当予以废除。我国1996年《刑事诉讼法》采纳了这一意见，废除了免予起诉这一提法，扩大了不起诉的适用范围，将原来适用于免予起诉的一些情形归入不起诉的范围内，同时在基本原则部分增加规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”这样，既吸收了免予起诉的合理因素，又维护了人民法院行使审判权的统一性，同时也符合现代法治原则。我国2012年《刑事诉讼法》修改时保留了这一做法。
我国《刑事诉讼法》第173条第l款规定：“犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第15条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。”第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”第171条第4款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。”第271条第1款规定：“对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处1年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定……”可见，我国《刑事诉讼法》规定的不起诉制度可以分为四种，即法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉和附条件不起诉。这几种不起诉适用的条件各不相同(附条件不起诉详见本书第二十四章“未成年人刑事案件诉讼程序”)。
(一)法定不起诉
法定不起诉又称绝对小起诉，指《刑事诉讼法》第173条第1款和第171条第4款规定的不起诉。所谓法定，是指法律规定的“应当”，即凡是犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或具有《刑事诉讼法》第15条规定情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定，检察机关不享有作出起诉决定或者不起诉决定的自由裁量权，只能依法作出不起诉决定。根据《刑事诉讼法》第15条及第173条的规定，法定不起诉适用于以下七种情形：
(1)犯罪嫌疑人没有犯罪事实的；
(2)情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；
(3)犯罪已过追诉时效期限的；
(4)经特赦令免除刑罚的；
(5)依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；
(6)犯罪嫌疑人、被告人死亡的；
(7)其他法律规定免予追究刑事责任的。
(二)酌定不起诉
酌定不起诉又称相对不起诉，是指《刑事诉讼法》第173条第2款规定的不起诉。所谓酌定，是指法律规定的“可以”，即人民检察院对于起诉与否享有自由裁量权，对于符合条件的，既可以作出起诉决定，也可以作出不起诉决定。
从国外的情况看，对于符合起诉条件的案件是否提起公诉有两种做法：一种是起诉法定主义，它是指只要犯罪嫌疑人符合法律规定的起诉条件，公诉机关就必须提起公诉，不享有根据案件具体情况而对起诉与否进行自由裁量的权力。如《德国刑事诉讼法》第152第2项规定：“除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有可以予以追究的犯罪行为作出行动的义务。”另一种是起诉便宜主义，它是指虽有足够的证据证明确有犯罪事实，并且具备起诉的条件，但公诉机关斟酌各种情形，认为不需要处刑时，可以裁量决定不起诉。起诉便宜主义，在日本刑事诉讼中称为“起诉犹豫”，《日本刑事诉讼法》第248条规定，根据犯罪人的性格、年龄、境遇和犯罪的轻重、情节以及犯罪后的情况，公诉机关认为没有必要提起公诉时，可以不提起公诉。起诉便宜主义赋予公诉机关一定的自由裁量权，利于区别犯罪人及犯罪的具体情况给予适当处理，从而有利一定的自由裁量权，利于区别犯罪人及犯罪的具体情况给予适当处理，从而有利于犯罪分子的更新改造。所以自20世纪初期刑罚的目的刑理论取代报应刑理论后，起诉便宜主义逐渐被国际社会所承认。目前，英国、美国、法国、德国、意大利、俄罗斯、比利时、瑞典等国家均不同程度地确认公诉机关享有一定的自由裁量权。我国《刑事诉讼法》借鉴了国际社会这一普遍做法，规定了酌定不起诉这一做法。
从《刑事诉浍法》规定看，酌定不起诉的适用必须同时具备两个条件：一是犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪，应当负刑事责任；二是犯罪行为情节轻微，依照《刑法》规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。依据《刑法》和《刑事诉讼法》规定，以下几种情形可以适用这种不起诉：(1)犯罪嫌疑人在我国领域外犯罪，依照我国刑法应当负刑事责任，但在外国已经受过刑事处罚的(《刑法》第10条)；
(2)犯罪嫌疑人又聋又哑，或者是盲人的(《刑法》第19条)；
(3)犯罪嫌疑人因正当防卫或紧急避险过当而犯罪的(《刑法》第20条、第21条)；
(4)为犯罪准备工具，制造条件的(《刑法》第22条)；
(5)在犯罪过程中自动中止犯罪或者自动有效防止犯罪结果发生，没有造成损害的(《刑法》第24条)；
(6)在共同犯罪中，起次要或辅助作用的(《刑法》第27条)；
(7)被胁迫参加犯罪的(《刑法》第28条)；
(8)犯罪嫌疑人自首或者有重大立功表现或者自首后又有重大立功表现的(《刑法》第67条、第68条)；
(9)双方当事人达成和解协议的，符合法律规定不起诉条件的(《刑事诉讼法》第279条，《规则》第520条)。
值得注意的是，人民检察院在确认犯罪嫌疑人具有上述情形之一后，还必须在犯罪情节轻微的前提条件下才能考虑适用不起诉。也就是说，人民检察院要根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪目的和动机、犯罪手段、危害后果、悔罪表现以及一贯表现等进行综合考虑，只有在确实认为不起诉比起诉更为有利时，才能作出不起诉决定。
酌定不起诉体现了人民检察院的起诉自由裁量权，从实践中的情况来看，人民检察院根据犯罪嫌疑人的犯罪情节及案件的具体情况，通过酌定不起诉停止追究犯罪嫌疑人的刑事责任，在审查起诉阶段贯彻落实“宽严相济”的刑事司法政策，教育、挽救了犯罪嫌疑人，节约了诉讼资源，取得了很好的社会效果。近年来，检察机关在积极探讨酌定不起诉的适用条件和具体方式，以提高其适用效果。我们认为，《刑事诉讼法》进一步修改时应当吸收地方检察机关的一些合理做法，如适当扩大酌定不起诉的适用范围，使检察机关在审查起诉阶段能够更好地贯彻落实“宽严相济”的刑事司法政策，促进社会和谐。
(三)证据不足不起诉
《刑事诉讼法》第17l条第4款规定，对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。
依据最高检《规则》的规定，具有下列情形之一，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪和需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件：
(1)犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；
(2)据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；
(3)据以定罪的证据之间、证据与案件事实之间的矛盾不能合理排除的；
(4)根据证据得出的结论具有其他可能性，不能排除合理怀疑的；
(5)根据证据认定案件事实不符合逻辑和经验法则，得出的结论明显不符合常理的。
需要说明的是，刑事诉讼法规定适用此种不起诉的前提是案件必须经过补充侦查。补充侦查应当在1个月内补充侦查完毕，补充侦查以两次为限。经过第一次补充侦查，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，检察机关可以作出不起诉决定，也可以退回补充侦查；经过第二次补充侦查，证据仍然不足，检察院应当作出不起诉决定。此制度贯彻了“疑罪从无”的现代刑事诉讼原则，标志着我国刑事司法领域人权保护的重大进步。
(一)不起诉决定书的制作和送达
人民检察院作出不起诉决定后，应当制作不起诉决定书。不起诉决定书是人民检察院代表国家依法确认不追究犯罪嫌疑人刑事责任的决定性法律文书，具有终止刑事诉讼的法律效力。其主要内容包括：
(1)被不起诉人的基本情况，包括姓名、性别、出生年月日、出生地和户籍地、民族、文化程度、职业、T．作单位及职务、住址、身份证号码，是否受过刑事处分，采取强制措施的情况以及羁押处所等；如果是单位犯罪，应当写明犯罪单位的名称和组织机构代码、所在地址、联系方式，法定代表人和诉讼代表人的姓名、职务、联系方式；
(2)案由和案件来源；
(3)案件事实，包括否定或者指控被不起诉人构成犯罪的事实以及作为不起诉决定根据的事实；
(4)不起诉的法律根据和理由，写明作出不起诉决定适用的法律条款；
(5)查封、扣押、冻结的涉案款物的处理情况；
(6)有关告知事项。
不起诉的决定由人民检察院公开官布．公开宣布不起诉决定的活动应当裁
人笔录。不起诉决定书自公开宣布之日起生效。
不起诉决定书应当送达被不起诉人和他的所在单位，并告知被不起诉人如果对不起诉决定不服，可以向人民检察院申诉。如果被不起诉人在押，应当立即释放。对于公安机关移送起诉的案件，应当将不起诉决定书送达公安机关。对于有被害人的案件，应当将不起诉决定书送达被害人或者其近亲属及其诉讼代理人，并告知如果对不起诉决定不服，可以向人民检察院申诉或者向人民法院起诉。
(二)被不起诉人和涉案财物的处理
依据我国《刑事诉讼法》第173条第3款规定，人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。最高检《规则》第409条规定，人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理并要求有关主管机关及时通报处理情况。
(三)对不起诉决定的申诉、复议和复核
关于不起诉决定的申诉、复议和复核，我国《刑事诉讼法》第175条至第177条作出了具体的规定。《刑事诉讼法》第175条规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议。最高检《规则》第415条规定，公安机关认为不起诉决定有错误，要求复议的，人民检察院公诉部门应当另行指定检察人员进行审查并提出审查意见，经公诉部门负责人审核，报请检察长或者检察委员会决定：人民检察院应当在收到要求复议意见书后的30 13以内作出复议决定，通知公安机关。如果人民检察院维持不起诉决定，公安机关仍然不服的，可以向上一级人民检察院提请复核。最高检《规则》第416条规定，上一级人民检察院收到公安机关对不起诉决定提请复核的意见书后，应当交由公诉部门办理。公诉部门指定检察人员进行审查并提出审查意见，经公诉部门负责人审核，报请检察长或者检察委员会决定。上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书后的30日以内作出决定，制作复核决定书送交提请复核的公安机关和下级人民检察院：经复核改变下级人民检察院不起诉决定的，应当撤销或者变更下级人民检察院作出的不起诉决定，交由下级人民检察院执行。
最高检《规则》第412条至第419条规定，不起诉的决定，由人民检察院公开宣布，并将不起诉决定书送达被害人或者其近亲属及其诉讼代理人、被不起诉人及其辩护人以及被不起诉人的所在单位。送达时，应当告知被害人或者其近亲属及其诉讼代理人，如果对不起诉决定不服，可以自收到不起诉决定书后7日以内向上一级人民检察院申诉，也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。被害人不服不起诉决定的．在收到不起诉决定书后7日以内申诉的．不服不起诉决定的，在收到不起诉决定书后7日以内申诉的，由作出不起诉决定的人民检察院的上一级人民检察院刑事申诉检察部门立案复查。被害人向作出不起诉决定的人民检察院提出申诉的，作出决定的人民检察院应当将申诉材料连同案卷一并报送上一级人民检察院。被害人不服不起诉决定，在收到不起诉决定书7日后提出申诉的，由作出不起诉决定的人民检察院刑事申诉检察部门审查后决定是否立案复查。刑事申诉检察部门复查后应当提出复查意见，报请检察长作出复查决定。复查决定书应当送达被害人、被不起诉人和作出不起诉
决定的人民检察院。上级人民检察院经复查作出起诉决定的，应当撤销下级人民检察院的不起诉决定，交由下级人民检察院提起公诉，并将复查决定抄送移送审查起诉的公安机关。出庭支持公诉由公诉部门办理。如果被害人直接向人民法院起诉的，最高检《规则》第420条规定，人民检察院收到人民法院受理被害人对被不起诉人起诉的通知后，人民检察院应当终止复查，将作出不起诉决定所依据的有关案件材料移送人民法院。这是《刑事诉讼法》针对司法实践中老百姓“告状难”的问题，为切实保护被害人的合法权益，在保留原来被害人对人民检察院不起诉决定享有申诉权基础上新增加的规定，与这一规定相应的是《刑事诉讼法》第204条第(二三)项规定的自诉案件，即“被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件”。赋予被害人对这部分公诉案件享有自诉权，从外部强化了对人民检察院不起诉决定的有效制约，有利于督促人民检察院正确行使权力、严格执法。
根据最高检《规则》第42l条、第422条的规定，被不起诉人对不起诉决定不服，在收到不起诉决定书后7日以内提出申诉的，应当由作出决定的人民检察院刑事申诉检察部门立案复查。被不起诉人在收到不起诉决定书7日后提出申诉的，由刑事申诉检察部门审查后决定是否立案复查。人民检察院刑事申诉检察部门复查后应当提出复查意见，认为应当维持不起诉决定的，报请检察长作出复查决定；认为应当变更不起诉决定的，报请检察长或者检察委员会决定；认为应当撤销不起诉决定提起公诉的，报请检察长或者检察委员会决定。复查决定书中应当写明复查认定的事实，说明作出决定的理由。复查决定书应当送达被不起诉人、被害人，撤销不起诉决定或者变更不起诉的事实或者法律根据的，应当同时将复查决定书抄送移送审查起诉的公安机关和本院有关部门。人民检察院作出撤销不起诉决定提起公诉的复查决定后，应当将案件交由公诉部门提起公诉。人民检察院复查不服不起诉决定的申诉，应当在立案3个月以内作出复查决定，案情复杂的，不得超过6个月。
